Kíló af íslensku smjöri kostar neytendur talsvert meira en sambærileg vara víða annars staðar í Evrópu. Í verðkönnun Esbresso hefur verið fjallað um hvernig tollvernd, stuðningskerfi og markaðsaðstæður skýra hluta þessa munar. Að baki verðinu liggur þó stærri spurning: íslenskur landbúnaður stendur að verulegu leyti utan EES-samningsins, ólíkt flestum öðrum atvinnugreinum.

Hvað myndi því breytast ef Ísland gengi í Evrópusambandið?

Landbúnaður var, líkt og sjávarútvegur, að verulegu leyti undanskilinn þegar EES-samningurinn var gerður. Aðild að ESB myndi því fela í sér meiri breytingu í landbúnaði en á mörgum þeim sviðum þar sem Ísland tekur þegar þátt í innri markaðinum í gegnum EES. Tollvernd gagnvart öðrum ESB-ríkjum félli brott og íslenskur landbúnaður yrði hluti af sameiginlegri landbúnaðarstefnu sambandsins, CAP.

Það þýðir þó ekki að stuðningur við landbúnað hyrfi. Hann myndi fyrst og fremst taka á sig aðra mynd.

ESB verndar líka landbúnað – en með öðru kerfi

Sameiginlega landbúnaðarstefnan, CAP, er ein elsta sameiginlega stefna Evrópusambandsins. Markmið hennar hafa frá upphafi meðal annars verið að tryggja fæðuöryggi, stöðuga framleiðslu og viðunandi afkomu bænda.

Landbúnaðarstefnan er enn einn stærsti útgjaldaliður fjárlaga ESB, þótt vægi hennar hafi minnkað mikið frá fyrri áratugum.

Stuðningurinn byggist að meginstefnu á tvennu. Annars vegar fá bændur beingreiðslur og stuðning tengdan landbúnaðarlandi, umhverfis- og loftslagskröfum og öðrum skilyrðum. Hins vegar fer stuðningur til dreifbýlisþróunar, fjárfestinga, nýliðunar, umhverfisaðgerða og svæða sem búa við erfið náttúruleg skilyrði.

Frá 2023 byggist framkvæmd CAP í auknum mæli á landsáætlunum aðildarríkjanna. Sameiginleg markmið og reglur gilda innan ESB, en hvert ríki hefur ákveðið svigrúm til að laga stuðninginn að eigin aðstæðum.

ESB verndar jafnframt eigin landbúnað gagnvart ríkjum utan sambandsins með tollum og tollkvótum. Meginmunurinn fyrir Ísland væri sá að slík tollvernd gæti ekki lengur gilt gagnvart búvörum frá öðrum ESB-ríkjum.

Ísland styður landbúnað mun meira en ESB að meðaltali

Íslenska kerfið og CAP stefna að mörgu leyti að svipuðum markmiðum: að halda uppi landbúnaðarframleiðslu, treysta fæðuöryggi og styðja byggð. Aðferðirnar eru hins vegar ólíkar.

Samkvæmt mati OECD samsvarar opinber stuðningur og markaðsvernd um 47% af brúttótekjum íslenskra bænda. Sambærilegt hlutfall innan ESB er mun lægra.

Það þýðir ekki að íslenska ríkið greiði bændum 47% tekna þeirra beint úr ríkissjóði. Verulegur hluti stuðningsins verður til með tollvernd sem heldur innlendu verði yfir því sem annars kynni að vera á opnari markaði.

Annar mikilvægur hluti kerfisins eru beinar greiðslur, meðal annars til mjólkurframleiðslu og sauðfjárræktar, sem eru að hluta bundnar framleiðslu.

CAP byggist hins vegar í meira mæli á greiðslum sem tengjast landi, umhverfisskilyrðum og öðrum markmiðum fremur en framleiddu magni. ESB heimilar þó einnig ákveðinn framleiðslutengdan stuðning.

Aðild myndi því ekki einfaldlega þýða „minni stuðning“. Hún myndi þýða annað stuðningskerfi.

Stærsta breytingin: tollverndin gagnvart ESB hyrfi

Beinasta breytingin fyrir íslenska bændur væri að tollar og magntakmarkanir á búvörur frá öðrum ESB-ríkjum féllu brott.

Í dag nýtur innlend framleiðsla verulegrar verndar gagnvart innflutningi á meðal annars kjöti og mjólkurvörum. Innan ESB fara slíkar vörur hins vegar frjálst milli aðildarríkja.

Íslenskir framleiðendur myndu því mæta meiri samkeppni frá bændum og matvælaframleiðendum í ríkjum þar sem náttúrulegar aðstæður, framleiðslumagn og stærðarhagkvæmni geta verið hagstæðari.

Áhrifin yrðu þó ekki þau sömu í öllum búgreinum. Samkeppnisstaða íslensks lambakjöts er til dæmis önnur en staða svína-, alifugla- eða mjólkurframleiðslu. Vörumerki, gæði, uppruni og sérstaða framleiðslu skipta einnig máli.

Á móti kæmi stuðningur úr CAP

Með aðild yrðu íslenskir bændur hluti af sameiginlega stuðningskerfinu og gætu átt rétt á greiðslum samkvæmt CAP með sama grundvallarhætti og bændur í öðrum aðildarríkjum.

Þar skipta náttúrulegar aðstæður Íslands miklu. ESB veitir sérstakan stuðning til landbúnaðarsvæða sem búa við náttúrulegar takmarkanir, svo sem stutt vaxtartímabil, erfið veðurskilyrði eða landfræðilega einangrun.

Ísland myndi því líklega leggja mikla áherslu á að norðlægar og sérstakar aðstæður landsins kæmu fram við útfærslu stuðningskerfisins.

En hversu mikill stuðningurinn yrði er ekki hægt að reikna út fyrirfram.

Stærsta óvissan: hversu mikið land yrði styrkhæft?

Stór hluti CAP-greiðslna ræðst af því hversu mikið land telst styrkhæft landbúnaðarland.

Þetta gæti orðið sérstaklega stórt tæknilegt álitaefni fyrir Ísland. Tún og ræktað land eru tiltölulega afmörkuð, en sauðfjárrækt byggist jafnframt á víðáttumiklum beitilöndum og afréttum.

Í fyrri aðildarviðræðum Íslands við ESB komu fram mjög háar tölur um það land sem hugsanlega gæti fallið undir flokkun sem varanlegt graslendi. Það jafngildir þó ekki því að allt slíkt land hefði sjálfkrafa orðið styrkhæft.

Meta þyrfti hvort íslensk beitilönd uppfylltu skilgreiningar og skilyrði CAP, meðal annars um landnotkun, ástand lands og umhverfisviðmið.

Niðurstaðan gæti haft veruleg áhrif á heildarfjárhæð stuðnings til íslensks landbúnaðar. Þetta er því eitt þeirra atriða sem ekki verður svarað með einföldum samanburði við önnur ríki.

Hvað væri hægt að semja um?

Aðild að ESB þýðir að sameiginlega landbúnaðarstefnan gildir. Það útilokar þó ekki sérlausnir vegna sérstakra aðstæðna.

Finnland og Svíþjóð fengu við inngöngu sína árið 1995 heimildir til sérstakra greiðslna vegna norðlægra framleiðsluskilyrða. Finnland hefur síðan greitt umfangsmikinn þjóðarstuðning til landbúnaðar til viðbótar við almennan stuðning samkvæmt CAP.

Dæmið sýnir að varanlegar sérlausnir vegna loftslags- og landfræðilegra aðstæðna geta rúmast innan sameiginlega kerfisins.

Það segir hins vegar ekki fyrir um hvaða lausnir Ísland fengi. Aðildarsamningar eru niðurstaða samninga hverju sinni og ekkert ríki á sjálfkrafa rétt á sömu sérákvæðum og annað ríki fékk áður.

Fyrir Ísland yrðu líklega meðal mikilvægustu samningsatriða landbúnaðarins stuðningur vegna norðlægra aðstæðna, aðlögun núverandi greiðslukerfis og meðferð beitilands.

Tengt efni: Pakkinn – hvað er í raun hægt að semja um í aðildarviðræðum?

Ein viðkvæmasta spurningin: innflutningur lifandi dýra

Umræða um ESB og landbúnað snýst gjarnan um styrki og tolla. Fyrir Ísland gæti annað mál þó orðið enn viðkvæmara: innflutningur lifandi búfjár.

Íslenskir búfjárstofnar hafa verið einangraðir um langa hríð og njóta að ýmsu leyti sérstakrar sjúkdómastöðu. Jafnframt geta þeir verið viðkvæmir fyrir sjúkdómum sem ekki hafa náð fótfestu hér.

Riðuveiki sýnir hversu langvarandi afleiðingar innflutt smit geta haft. Sjúkdómurinn hefur valdið íslenskum sauðfjárbúskap miklum búsifjum í meira en öld.

Innan ESB gildir hins vegar meginreglan um frjálsa för vara og undir hana falla einnig lifandi dýr. Aðildarríki geta gripið til ráðstafana til að vernda heilsu manna og dýra en þegar ESB hefur samræmt reglur á tilteknu sviði er svigrúm einstakra ríkja til einhliða innflutningsbanna takmarkað.

Ísland gæti því ekki gengið að því vísu að núverandi fyrirkomulag héldist óbreytt eftir aðild.

Það þýðir ekki að aðild myndi sjálfkrafa leiða til óhefts innflutnings lifandi búfjár. Dýraheilbrigðisreglur ESB eru umfangsmiklar og sérstök staða Íslands gæti orðið samningsatriði.

Í fyrri aðildarviðræðum fór Ísland einmitt fram á sérlausn á þessu sviði. Viðræðunum lauk hins vegar áður en samkomulag náðist.

Því er ekki hægt að fullyrða fyrirfram hversu víðtæk eða varanleg sérlausn gæti orðið.

Meiri samkeppni – en líka greiðari markaðsaðgangur

Brottfall tolla virkar í báðar áttir.

Íslenskar búvörur fengju greiðari aðgang að innri markaði ESB og tollar og magntakmarkanir milli Íslands og annarra aðildarríkja féllu brott.

Það gæti skapað tækifæri fyrir vörur þar sem íslenskur uppruni og sérstaða hafa markaðslegt gildi, svo sem lambakjöt, skyr og tilteknar sérvörur.

Tollfrjáls markaðsaðgangur tryggir þó ekki aukinn útflutning. Framleiðslukostnaður, flutningskostnaður, framleiðslumagn, vörumerki og eftirspurn ráða áfram miklu um raunverulega samkeppnishæfni.

Fyrir sumar íslenskar búgreinar gæti stærri markaður því skapað tækifæri. Fyrir aðrar yrði aukin samkeppni á heimamarkaði mun stærra viðfangsefni.

Nýliðun og kynslóðaskipti

Öldrun bænda er ekki séríslenskt vandamál. Innan ESB er meðalaldur bænda hár og nýliðun eitt af helstu stefnumálum landbúnaðarstefnunnar.

CAP felur því í sér sérstök úrræði fyrir unga bændur og nýliða, meðal annars fjárfestingarstuðning og viðbótargreiðslur. Í stefnumótun fyrir tímabilið eftir 2027 hefur framkvæmdastjórn ESB jafnframt lagt áherslu á að auka stuðning við kynslóðaskipti.

Yrði Ísland aðili gætu íslenskir nýliðar því tekið þátt í sambærilegum úrræðum og bændur annars staðar í sambandinu. Nákvæm útfærsla stuðnings eftir 2027 liggur þó ekki endanlega fyrir.

Lægra verð – en hversu mikið lægra?

Fyrir flesta neytendur yrðu áhrifin á matvælaverð sýnilegasti hluti breytinganna.

Verð á matvælum á Íslandi er hátt í evrópskum samanburði og munurinn er sérstaklega mikill í ýmsum vöruflokkum sem njóta sterkrar tollverndar, þar á meðal kjöti og mjólkurvörum.

Brottfall tolla gagnvart ESB-ríkjum og aukin samkeppni myndu því skapa þrýsting til lægra verðs.

Það þýðir þó ekki að íslenskt matvælaverð verði skyndilega það sama og í Danmörku, Svíþjóð eða Þýskalandi. Ísland yrði áfram lítið hagkerfi með langar flutningsleiðir, lítinn markað og samþjappaða verslun.

Þessir þættir myndu áfram hafa áhrif á verð.

Reynsla Finnlands eftir inngöngu í ESB árið 1995 sýnir jafnframt hvers vegna varasamt er að jafna lækkun verðs til framleiðenda við samsvarandi lækkun smásöluverðs. Afurðaverð til bænda lækkaði mjög hratt, en matvöruverð til neytenda mun minna.

Hluti ávinnings af lægra innkaupsverði getur þannig orðið eftir hjá vinnslu, dreifingu og smásölu.

Sambærileg þróun þarf ekki að verða á Íslandi, enda eru markaðirnir ólíkir. Finnska reynslan sýnir þó að einfaldur samanburður á verði fyrir og eftir tollvernd segir ekki alla söguna.

Tengt efni: Verðkönnun – hvers vegna kostar íslenskt smjör meira en sambærileg vara í Evrópu?

Hverjir bera kostnaðinn og hverjir njóta ávinningsins?

Áhrif ESB-aðildar myndu dreifast ólíkt.

Neytendur gætu notið lægra verðs og meira vöruúrvals, sérstaklega í þeim vöruflokkum þar sem tollvernd er nú mest.

Bændur og matvælaframleiðendur myndu missa hluta núverandi markaðsverndar og mæta meiri samkeppni, en á móti kæmi aðgangur að CAP-stuðningi og mögulegum sérúrræðum vegna íslenskra aðstæðna.

Útflytjendur fengju greiðari aðgang að innri markaði ESB, en það eitt tryggði ekki að íslenskar vörur yrðu samkeppnishæfar.

Ríkissjóður myndi ekki lengur innheimta sömu tekjur af tollum og tollkvótum gagnvart ESB-ríkjum. Á móti kæmi þátttaka Íslands í sameiginlegu stuðningskerfi sambandsins. Ekki er hægt að segja fyrir fram hvort Ísland yrði nettógreiðandi eða nettóþiggjandi þegar eingöngu er horft til landbúnaðarmála án sérstakrar tölulegrar greiningar.

Hvað vitum við – og hvað yrði að semja um?

Sum áhrif ESB-aðildar á íslenskan landbúnað eru nokkuð fyrirsjáanleg.

Tollar gagnvart öðrum ESB-ríkjum myndu falla brott. Íslenskur landbúnaður yrði hluti af sameiginlegri landbúnaðarstefnu og bændur fengju aðgang að stuðningskerfum hennar.

Samkeppni myndi aukast. Það myndi líklega þrýsta niður verði á ýmsum búvörum, en áhrifin yrðu ólík eftir búgreinum og ekki er hægt að segja fyrir fram hversu mikið smásöluverð myndi lækka.

Önnur atriði eru óvissari.

Ekki er hægt að vita fyrirfram hversu mikið íslenskt land yrði talið styrkhæft, hversu mikill stuðningur myndi renna til íslenskra bænda eða hvaða sérstakar heimildir Ísland gæti samið um vegna norðlægra aðstæðna og dýraheilbrigðis.

Núverandi íslenska kerfi byggist að verulegu leyti á því að vernda innlenda framleiðslu með tollum og greiðslum, með tilheyrandi áhrifum á samkeppni og neytendaverð.

Aðild að ESB myndi færa þessa málamiðlun í aðra átt: meiri samkeppni og opnari markað gagnvart Evrópu, samhliða stuðningi við landbúnað innan sameiginlegs kerfis.

Hversu langt breytingin gengi og hvernig kostnaður og ávinningur skiptist milli bænda, neytenda og ríkissjóðs yrði hins vegar ekki ákveðið af orðunum „ESB-aðild“ einum saman. Þar myndu niðurstaða aðildarviðræðna, íslenskar aðstæður og þær ákvarðanir sem teknar yrðu við útfærslu landbúnaðarstefnunnar skipta sköpum.