Kíló af íslensku smjöri kostar neytendur talsvert meira en sambærileg vara í Kaupmannahöfn eða Bratislava. Í verðkönnun Esbresso um smjör hefur þessi verðmunur þegar verið rakinn að hluta til tollverndar og innlends stuðningskerfis. Að baki honum liggur þó stærri spurning: Hvers vegna stendur íslenskur landbúnaður að verulegu leyti utan EES-samningsins á meðan stórir hlutar atvinnulífsins lúta reglum innri markaðarins sem Ísland tekur upp án þess að eiga atkvæði um endanlega mótun þeirra?

Svarið liggur í sögu EES-samningsins sjálfs. Landbúnaður var, líkt og sjávarútvegur, að verulegu leyti undanskilinn þegar samningurinn var gerður á tíunda áratugnum, í samræmi við hagsmuni og kröfur Íslands á þeim tíma. Aðild Íslands að Evrópusambandinu (ESB) hefði því í för með sér róttækari breytingar á landbúnaðarmálum en á flestum öðrum sviðum. Ísland færi ekki einfaldlega úr stöðu regluþega í fulla þátttöku, heldur úr víðtæku sjálfstæði á þessu sviði yfir í fulla þátttöku í einni elstu og umfangsmestu sameiginlegu stefnu ESB.

Sameiginlega landbúnaðarstefnan

Sameiginlega landbúnaðarstefnan (CAP) er ein af meginstoðum Evrópusamrunans. Hún var mótuð á sjöunda áratugnum, meðal annars til að tryggja fæðuöryggi Evrópu í kjölfar síðari heimsstyrjaldar. Enn í dag rennur um þriðjungur sameiginlegra fjárlaga ESB til landbúnaðarstefnunnar. Hún er því einn stærsti einstaki útgjaldaliður sambandsins, þótt vægi hennar í fjárlögunum hafi minnkað verulega frá því sem áður var.

Stefnan hvílir á tveimur meginstoðum:

• Fyrri stoðin — beingreiðslur (e. direct payments) og markaðsráðstafanir. Bændur innan ESB fá árlegar greiðslur sem að stærstum hluta miðast við landbúnaðarland fremur en framleiðslumagn. Greiðslunum fylgja jafnframt skilyrði, meðal annars á sviði umhverfis- og loftslagsmála (e. conditionality). Þessi stuðningur er að fullu fjármagnaður úr sameiginlegum sjóðum ESB.

• Síðari stoðin — dreifbýlisþróun (e. rural development). Undir hana fellur fjölbreyttari stuðningur, meðal annars við nýliðun í landbúnaði, umhverfisverkefni, byggðafestu og fjárfestingar. Sá stuðningur er fjármagnaður sameiginlega af ESB og aðildarríkjunum.

Frá árinu 2023 hefur stefnan verið framkvæmd á grundvelli svonefndra landsáætlana (e. CAP Strategic Plans). Hvert aðildarríki útfærir þar sameiginleg markmið ESB að nokkru leyti með hliðsjón af eigin aðstæðum í stað þess að framkvæmd stefnunnar sé að öllu leyti miðstýrð frá Brussel.

ESB er í heild nettóútflytjandi landbúnaðarvara og beitir, líkt og Ísland, bæði tollum og tollkvótum gagnvart ríkjum utan sambandsins. Meginmunurinn á kerfunum felst hins vegar í því að búvörur fara frjálst milli aðildarríkja innan innri markaðarins, án tolla á landamærum þeirra.

íslenska landbúnaðarkerfið

Íslenska landbúnaðarkerfið og sameiginlega landbúnaðarstefna ESB eru í grundvallaratriðum ólíkar leiðir að svipuðum markmiðum: að tryggja afkomu í landbúnaði, viðhalda framleiðslu og stuðla að fæðuöryggi. Verkfærin eru hins vegar mjög ólík.

Samkvæmt stuðningsstuðli OECD (PSE), sem mælir það hlutfall tekna bænda sem rekja má til opinbers stuðnings eða markaðsverndar, nemur stuðningurinn á Íslandi um 47%, samanborið við 16,4% innan ESB. Munurinn skýrist einkum af tvennu:

• Verulegur hluti íslenska stuðningsins felst í tollvernd. Á búvörur utan tollkvóta leggst að jafnaði 30% verðtollur, auk magntolla. Slík vernd hækkar innlent markaðsverð og flytur þannig verðmæti frá neytendum til framleiðenda án þess að stuðningurinn fari um ríkissjóð.

• Annar stór hluti stuðningsins felst í beinum framleiðslutengdum greiðslum, einkum til mjólkurframleiðslu og sauðfjárræktar. Þetta er frábrugðið meginhluta beingreiðslna innan ESB, sem eru að mestu ótengdar framleiðslumagni.

ESB beitir einnig tollum og tollkvótum gagnvart ríkjum utan sambandsins. Lægri stuðningsstuðull segir því ekki einn og sér að kerfið sé einfaldara. Beingreiðslur ESB teljast þó almennt síður markaðstruflandi en tollvernd, þar sem þær hækka hvorki neytendaverð né takmarka framboð með jafn beinum hætti.

Hlutfallsleg samsetning beingreiðslna eftir tegund svo sem grunngreiðslur, umhverfisgreiðslur og framleiðslutengdur stuðningur er mismunandi milli aðildarríkja samkvæmt landsáætlunum þeirra. Staðfesta þarf nýjustu útfærslu áður en endanlegar tölur eru birtar. Heimildir eru jafnframt ekki að fullu samhljóða um nákvæma skiptingu íslenska PSE-stuðningsins milli tollverndar og annars stuðnings.

Innflutningur lifandi dýra

Þótt umræða um áhrif ESB-aðildar á íslenskan landbúnað snúist gjarnan fyrst um styrki og tollvernd benda bæði söguleg reynsla og fyrri aðildarviðræður til þess að eitt viðkvæmasta einstaka málið liggi annars staðar: í reglum um innflutning lifandi búfjár.

Íslenskir búfjárstofnar hafa verið einangraðir um langa hríð og njóta að ýmsu leyti sérstakrar sjúkdómastöðu. Af sömu ástæðu geta þeir verið sérstaklega viðkvæmir fyrir nýjum smitsjúkdómum. Sagan geymir dæmi um alvarlegar og langvinnar afleiðingar innflutnings búfjár. Mæði og visna, sem bárust með karakúlfé um miðja 20. öld, leiddu til förgunar um 600.000 fjár og áratugalangra sóttvarnaaðgerða. Riðuveiki, sem enn veldur búsifjum um 150 árum eftir að hún barst til landsins, hefur leitt til niðurskurðar á um 150.000 fjár á síðustu fjórum áratugum. Í áhættumati sem unnið var fyrir íslensk stjórnvöld árið 2013 var komist að þeirri niðurstöðu að innflutningur lifandi dýra gæti haft í för með sér verulega hættu á að nýir sjúkdómar bærust til landsins.

Lagaleg staða Íslands innan ESB yrði hins vegar flókin. Samkvæmt 34.–36. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU) eru magntakmarkanir og ráðstafanir sem hafa sambærileg áhrif almennt bannaðar í viðskiptum milli aðildarríkja. Undir vörufrelsið falla meðal annars lifandi dýr. Þótt 36. gr. heimili takmarkanir sem réttlætast meðal annars af vernd heilsu manna, dýra og plantna verður slíkri undanþágu almennt ekki beitt með sama hætti á sviði sem hefur verið samræmt með löggjöf ESB.

Í Hedley Lomas-málinu (C-5/94) lagði Evrópudómstóllinn þannig til grundvallar að aðildarríki gæti ekki einhliða gripið til takmarkana með vísan til 36. gr. þegar ESB hefði þegar samræmt reglur um viðkomandi efni. Í dóminum var jafnframt lögð áhersla á þá meginforsendu samstarfsins að aðildarríkin treystu því að önnur ríki framfylgi sameiginlegum reglum.

Ísland gæti því ekki án frekari sérstakrar heimildar gengið að því vísu að núverandi bann við innflutningi lifandi búfjár héldist óbreytt eftir aðild. Ef markmiðið væri að tryggja slíka vernd til frambúðar þyrfti að semja sérstaklega um hana í aðildarsamningi. Ísland fór einmitt fram á sérlausn á þessu sviði í 12. kafla aðildarviðræðnanna 2009–2013, en viðræðunum lauk áður en endanleg niðurstaða fékkst.

Varanleg frávik frá samræmdri löggjöf ESB á sviði dýraheilbrigðis eru sjaldgæf og yrðu hluti af heildarsamkomulagi um aðild. Málið væri því bæði lagalegt og pólitískt viðfangsefni í hugsanlegum aðildarviðræðum.

Hvernig myndu íslenskir bændur falla að kerfinu?

Aðild að ESB myndi fela í sér grundvallarbreytingu á stuðnings- og verndarkerfi íslensks landbúnaðar. Núverandi tollar og tollkvótar gagnvart ESB-ríkjum féllu brott og búvörur frá öðrum aðildarríkjum kæmu inn á íslenskan markað án tolla á sama hátt og aðrar vörur innan innri markaðarins. Á móti félli íslenskur landbúnaður undir sameiginlegu landbúnaðarstefnuna og íslenskir bændur ættu rétt á stuðningi samkvæmt henni með sama grundvallarhætti og bændur í öðrum aðildarríkjum.

Nokkur atriði skipta þar sérstaklega miklu fyrir Ísland:

• Stuðningur vegna náttúrulegra takmarkana. ESB veitir sérstakan stuðning til svæða sem búa við náttúrulegar takmarkanir (e. Areas facing Natural Constraints, ANC). Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 32. gr. reglugerðar ESB nr. 1305/2013 teljast svæði norðan 62. breiddargráðu til fjallasvæða samkvæmt þeim reglum. Þar sem Ísland liggur nær alfarið norðan þeirrar breiddargráðu mætti ætla að verulegur hluti landsins gæti fallið undir slíka flokkun. Slíkur stuðningur gæti að einhverju marki vegið á móti áhrifum minni tollverndar.

• Skilgreining styrkhæfs lands er ein stærsta óvissan. CAP-greiðslur ráðast að verulegu leyti af því hversu mikið land telst landbúnaðarland samkvæmt skilgreiningum kerfisins (e. Utilised Agricultural Area, UAA). Hér getur munað gríðarlega eftir því hvernig íslenskt beitiland og úthagi yrðu flokkuð. Tún eru um 120.000 hektarar, en í svörum íslenskra stjórnvalda til ESB í fyrri aðildarviðræðum var flokkurinn „permanent grassland“ talinn geta náð allt að fjórum milljónum hektara. Ef svo stórt svæði teldist landbúnaðarland væri það meira að umfangi en landbúnaðarland Finnlands og Svíþjóðar samanlagt. Óvíst er hins vegar hvort og að hvaða marki afréttir og önnur beitilönd uppfylltu skilyrði ESB um styrkhæft graslendi og þau umhverfisviðmið, meðal annars svonefnd GAEC-skilyrði, sem fylgja greiðslunum. Sú niðurstaða gæti haft afgerandi áhrif á heildarfjárhæð stuðnings.

• Framleiðslutengdur stuðningur er takmarkaður. Samkvæmt núgildandi CAP-reglum eru takmörk fyrir því hversu stór hluti stuðnings má vera bundinn tiltekinni framleiðslu eða búfjártegund. Þar sem stór hluti íslenska stuðningskerfisins — meðal annars greiðslur samkvæmt greiðslumarki, ullargreiðslur, gripagreiðslur vegna kúa og tilteknar greiðslur í garðyrkju — tengist framleiðslu með beinum hætti, þyrfti að breyta meginþáttum núverandi kerfis, ekki aðeins aðlaga stjórnsýslu þess. Núverandi viðmiðun um 13% hefur verið til umræðu við mótun næsta tímabils CAP og þarf því að staðfesta hana gagnvart endanlegri útfærslu.

• Aðlögun og sérlausnir. Reynsla ríkja sem áður hafa gengið í ESB, einkum Finnlands og Svíþjóðar, sýnir að unnt getur verið að semja um sérstök úrræði vegna landfræðilegra og loftslagslegra aðstæðna. Samkvæmt 142. gr. aðildarsamnings þeirra frá 1994 fengu ríkin heimild til að greiða sérstakan norðlægan stuðning á tilteknum svæðum norðan 62. breiddargráðu. Þetta er þó ekki undanþága frá sameiginlegu landbúnaðarstefnunni. Finnland tók CAP upp að fullu við aðild, en fékk heimild til viðbótarstuðnings innan ramma kerfisins, fjármagnaðs af finnska ríkinu og undir eftirliti framkvæmdastjórnar ESB. Dæmið sýnir að varanlegar sérlausnir vegna norðlægra framleiðsluskilyrða geta rúmast innan kerfisins, þótt ríki geti ekki staðið utan stefnunnar sjálfrar.

• Aukin samkeppni. Íslenskir framleiðendur myndu mæta mun meiri samkeppni frá búvörum annarra aðildarríkja, einkum í þeim greinum þar sem tollvernd er nú mest, svo sem í kjöt- og mjólkurframleiðslu. Áhrifin yrðu þó ólík eftir búgreinum. Samkeppnisstaða sauðfjárræktar og sérstaða íslensks lambakjöts á markaði er til dæmis önnur en staða svína- og alifuglaræktar.

• Ný útflutningstækifæri. Full þátttaka í innri markaðinum, án tolla og magntakmarkana milli aðildarríkja, gæti jafnframt skapað aukin útflutningstækifæri fyrir íslenskar búvörur, svo sem lambakjöt og skyr. Viðbótarsamningur Íslands og ESB frá 2018 miðaði einmitt að því að greiða frekar fyrir viðskiptum með slíkar vörur.

Stuðningur við Ungt fólk, konur og nýliðun

Nýliðun er eitt helsta viðfangsefni evrópsks landbúnaðar um þessar mundir. Meðalaldur bænda innan ESB er um 57 ár og aðeins um 12% eru undir fertugu. Sambærileg öldrunarþróun hefur átt sér stað á Íslandi. Framkvæmdastjórn ESB hefur því kynnt sérstaka stefnu um kynslóðaskipti í landbúnaði með það að markmiði að tvöfalda hlut ungra bænda fyrir árið 2040, í 24%.

Meðal þeirra aðgerða sem hafa verið lagðar til vegna næsta tímabils sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar eru:

• að aðildarríkjum verði gert að verja að minnsta kosti 6% landbúnaðarútgjalda til nýliðunar;

• sérstakur aðstoðarpakki (e. Starter Pack) fyrir ungt fólk sem hefur búskap. Núverandi hámark stuðnings til ungra bænda er 100.000 evrur á hvern bónda, en tillögur vegna næsta tímabils CAP, 2028–2034, gera ráð fyrir að þakið geti hækkað í allt að 300.000 evrur, auk bætts aðgangs að ábyrgðum vegna fjármögnunar;

• sérstakar aðgerðir til að efla þátttöku ungs fólks og kvenna í landbúnaði og draga úr þeim hindrunum sem nýliðar mæta, meðal annars vegna aðgangs að landi, fjármagni og hæfu starfsfólki.

Yrði Ísland aðili að ESB gætu íslenskir nýliðar því, eftir atvikum, átt kost á sambærilegum stuðningi og jafnaldrar þeirra í öðrum aðildarríkjum, samhliða þeim innlendu úrræðum sem kynnu að rúmast innan kerfisins. Slíkur stuðningur gæti haft sérstaka þýðingu þar sem öldrun í bændastétt er ekki séríslenskt vandamál heldur sameiginleg evrópsk áskorun sem CAP er beinlínis ætlað að bregðast við.

Ritstjórnarglósa: Stefna ESB um kynslóðaskipti og hluti þeirra úrræða sem hér eru nefnd eru enn á tillögustigi og hafa ekki verið endanlega útfærð í sameiginlegu landbúnaðarstefnunni eftir 2027. Staðfesta þarf því fjárhæðir og hlutföll þegar endanlegt regluverk fyrir næsta tímabil liggur fyrir.

Hvað þýðir þetta fyrir neytendur?

Áhrif á matvælaverð eru líklega sá þáttur breytinganna sem flest heimili myndu finna beinast fyrir. Samkvæmt samanburði Eurostat á verðlagi neysluútgjalda heimila (HFCE) er verð á matvælum á Íslandi um 36% hærra en meðaltal sex dýrustu ríkja ESB. Munurinn er mestur í þeim vöruflokkum sem njóta mestrar tollverndar hér á landi: 56% fyrir kjöt og 69% fyrir mjólk, ost og egg. Til samanburðar er verðmunurinn aðeins um 5% fyrir fisk, sem nýtur lítillar eða engrar sambærilegrar tollverndar.

Þetta mynstur bendir til þess að brottfall tolla gagnvart öðrum ESB-ríkjum og full þátttaka í innri markaðinum gæti lækkað verð á ýmsum búvörum til íslenskra neytenda og fært það nær því sem þekkist í efnameiri ESB-ríkjum á borð við Danmörku og Svíþjóð. Ísland yrði þó áfram eyland með fámennan markað og tilheyrandi flutnings- og dreifingarkostnað. Slíkir þættir myndu áfram skýra hluta verðmunarins, þótt þeir skýri hann ekki að öllu leyti í dag.

Reynsla Finnlands sýnir jafnframt hvers vegna varasamt er að jafna lækkun framleiðendaverðs við samsvarandi lækkun smásöluverðs. Við inngöngu Finnlands í ESB árið 1995 lækkaði afurðaverð til bænda um allt að 40%, en verð til neytenda aðeins um 11%. Hluti ávinningsins af lægra innkaupsverði skilaði sér því ekki beint til neytenda heldur varð eftir í vinnslu- og smásölukeðjunni.

Ef sambærileg þróun yrði á Íslandi gæti verðlækkun til neytenda orðið talsvert minni en einfaldur samanburður á verðlagi milli landa gefur til kynna. Jafnframt gæti stærri hluti aðlögunarinnar vegna lægra markaðsverðs lent á frumframleiðendum. Finnska dæmið verður þó ekki yfirfært óbreytt á Ísland enda eru markaðsgerð, stærð og uppbygging smásölu ólík.

Áhrifin myndu þannig dreifast með ólíkum hætti:

• Neytendur gætu vænst lægra verðs á ýmsum búvörum, einkum kjöti og mjólkurvörum.

• Framleiðendur misstu núverandi tollvernd og þyrftu að laga sig að aukinni samkeppni. Beingreiðslur, stuðningur vegna náttúrulegra takmarkana og hugsanlegar sérlausnir gætu þó mildað áhrifin.

• Ríkissjóður fengi ekki lengur tekjur af útboðsgjöldum vegna núverandi tollkvóta gagnvart ESB-ríkjum, en á móti kæmi þátttaka Íslands í sameiginlegum landbúnaðarsjóðum ESB. Hvort Ísland yrði nettógreiðandi eða nettóþiggjandi þegar sérstaklega er horft til landbúnaðarstuðnings verður þó ekki fullyrt án sérstakrar tölulegrar greiningar.

Núverandi fyrirkomulag byggist þannig á ákveðinni málamiðlun: hærra matvælaverð og takmarkaðri erlendri samkeppni gegn sterkari vernd innlendrar framleiðslu og byggðar. Full þátttaka í sameiginlegu landbúnaðarstefnunni myndi færa þessa málamiðlun í aðra átt: meiri samkeppni og líklega lægra verð til neytenda, en jafnframt meiri þörf á að styðja landbúnað með beinum greiðslum og öðrum úrræðum innan sameiginlegs kerfis.

Hvor leiðin þjónar íslenskum hagsmunum betur er því ekki spurning sem verður svarað með einni tölu. Hún snýst um hvernig vega eigi saman hagsmuni neytenda, framleiðenda, byggða, fæðuöryggis og ríkisfjármála — og hvaða forgangsröðun stjórnvöld og samfélagið vilja leggja til grundvallar.

Ritstjórnarglósa — heild: Þessi kafli er vinnuskjal. Tölur um PSE-stuðningsstuðul, verðsamanburð og tollasamsetningu eru samkvæmt verkefnaskjalinu „Evrópustraumar ESB og rekstrarumhverfi fyrirtækja“ sóttar í OECD, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025, og Eurostat-gögn um HFCE-neyslu árið 2025. Kaflinn hefur jafnframt verið yfirfarinn með hliðsjón af skýrslu Bændasamtaka Íslands um ESB-aðild og íslenskan landbúnað frá ágúst 2026. Sú skýrsla er einkum nýtt til að rekja til frumheimilda, svo sem TFEU, reglugerðar nr. 1305/2013, aðildarsamnings Finnlands og Svíþjóðar frá 1994 og dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins. Rétt er að hafa í huga að skýrslan er unnin af hagsmunasamtökum bænda og áherslur hennar geta tekið mið af því. Hér er því fyrst og fremst stuðst við þá lagalegu og tölulegu þætti sem unnt er að staðreyna sjálfstætt.

Eftirfarandi atriði þarfnast enn frekari staðfestingar áður en textinn er birtur:

• Nákvæm skipting íslenska PSE-stuðningsins milli markaðsverndar og annars stuðnings.

• Umfang þess lands á Íslandi sem teldist styrkhæft samkvæmt skilgreiningum ESB. Bilið milli fyrirliggjandi talna er mjög stórt — frá um 120.000 hekturum ræktaðra túna upp í mögulega milljónir hektara ef tiltekin beitilönd teldust með — og niðurstaðan hefði veruleg áhrif á allar áætlanir um heildarstuðning.

• Tölur um stuðning við unga bændur, meðal annars 300.000 evra hámark og 6% viðmið, byggjast á tillögum vegna næsta tímabils sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar og geta breyst áður en endanlegt regluverk fyrir árin 2028–2034 verður samþykkt.

• Ekki liggur fyrir töluleg greining sem réttlætir niðurstöðu um hvort Ísland yrði nettógreiðandi eða nettóþiggjandi þegar sérstaklega er horft til landbúnaðarsjóða ESB.

• Staðfesta ætti sögulegar tölur um búfjártjón og niðurskurð vegna búfjársjúkdóma með frumheimildum áður en þær eru birtar sem endanlegar tölur.