Af öllum málaflokkum sem koma til umræðu þegar rætt er um hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu er sjávarútvegurinn líklega sá sem snertir íslenska hagsmuni með hvað áþreifanlegustum hætti.

Ástæðan er ekki aðeins efnahagslegt vægi greinarinnar. Málið snýst líka um hver ákveður leyfilegan afla, hver fær að veiða á Íslandsmiðum, hvernig aflaheimildum er úthlutað, hver má eiga íslensk sjávarútvegsfyrirtæki og hver semur fyrir Íslands hönd um fiskistofna sem ganga milli lögsagna.

Í dag ákveður Ísland þessi mál að mestu sjálft. Sjávarútvegur stendur að verulegu leyti utan EES-samningsins og Ísland tekur því ekki þátt í sameiginlegri sjávarútvegsstefnu ESB, CFP.

Við ESB-aðild yrði breytingin þess vegna meiri hér en á mörgum sviðum sem þegar falla undir EES. En hvað myndi breytast, hvað gæti Ísland áfram ákveðið sjálft og um hvað þyrfti að semja?

Aðildarviðræður Íslands og ESB stöðvuðust árið 2013 áður en sjávarútvegskaflinn hafði verið opnaður formlega. Engin samningsniðurstaða liggur því fyrir sem sýnir hvaða sérlausnir Ísland hefði getað fengið. Umfjöllun um mögulega niðurstöðu nýrra viðræðna verður að taka mið af þeirri óvissu.

ESB-ríkin stjórna fiskveiðum innan sameiginlegs kerfis

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan byggist á því að verndun lífrænna auðlinda hafsins sé sameiginlegt verkefni ESB-ríkjanna. Á því sviði fer Evrópusambandið með svonefnda einkalögsögu. Einstök aðildarríki geta því ekki mótað fiskveiðistjórn sína óháð sameiginlegum reglum sambandsins.

Það þýðir þó ekki að allar ákvarðanir um sjávarútveg séu teknar af „Brussel“ án þátttöku ríkjanna.

Almennar reglur um fiskveiðar, svo sem um verndarráðstafanir, veiðarfæri, eftirlit og markaðsskipulag, eru að jafnaði samþykktar af ráðherraráði ESB og Evrópuþinginu.

Árlegar ákvarðanir um leyfilegan heildarafla og skiptingu hans milli ríkja lúta öðru fyrirkomulagi. Framkvæmdastjórnin leggur fram tillögur, meðal annars á grundvelli vísindaráðgjafar, en ráðherrar aðildarríkjanna taka lokaákvörðun.

Við aðild myndi Ísland því ekki lengur ákveða leyfilegan afla eingöngu innan eigin stjórnskipunar. Á móti kæmi að íslensk stjórnvöld fengju sæti og atkvæði þegar sameiginlegar ákvarðanir ESB væru teknar.

Þar liggur ein af grundvallarspurningum sjávarútvegsmálsins: Ísland myndi skipta sjálfstæðu ákvörðunarvaldi fyrir beina þátttöku í sameiginlegri ákvarðanatöku.

Myndu ESB-skip fá frjálsan aðgang að Íslandsmiðum?

Ein algengasta spurningin í ESB-umræðunni er hvort aðild þýddi að fiskiskip annarra aðildarríkja gætu einfaldlega siglt inn í íslenska lögsögu og hafið veiðar.

Svarið er flóknara.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan byggist á jafnræði við aðgang að hafsvæðum ESB, en aðgangur að fiskveiðum ræðst jafnframt af því hvaða ríki hefur aflaheimildir úr viðkomandi stofni.

Þar skiptir reglan um svonefndan hlutfallslegan stöðugleika (relative stability) miklu máli. Þegar leyfilegur heildarafli hefur verið ákveðinn er honum skipt milli ríkja samkvæmt fyrirfram ákveðnum hlutdeildum.

Þær byggjast einkum á sögulegum veiðum og öðrum viðmiðum sem mótuð voru þegar kerfinu var komið á. Hlutföllin hafa reynst mjög stöðug þótt stærð fiskistofna og heildarafli breytist.

Aðild Íslands myndi því ekki sjálfkrafa þýða að öll skip innan ESB fengju jafnan hlut í íslenskum fiskistofnum.

Hins vegar þyrfti í aðildarviðræðum að ákveða hvernig íslensk veiðireynsla og núverandi réttindi yrðu færð inn í þetta sameiginlega kerfi. Þar lægi eitt mikilvægasta samningsatriðið.

Tólf mílurnar njóta sérstakrar verndar

Jafnræði um aðgang að fiskimiðum gildir heldur ekki óskorað alveg að ströndinni.

Aðildarríkjum ESB er heimilt að takmarka veiðar innan tólf sjómílna frá ströndum sínum að mestu við eigin skip og skip annarra ríkja sem eiga þar sögulegan veiðirétt.

Reglan verndar einkum strandveiðar og minni skip og hefur verið framlengd ítrekað frá því hún var fyrst tekin upp.

Fyrir Ísland væri tólf mílna reglan mikilvæg, en hún svarar ekki stærri spurningunni um stjórn fiskveiða á öllu 200 mílna efnahagslögsögusvæðinu. Þar yrði íslensk staða hluti af sameiginlegu kerfi ESB og þeirri úthlutun aflaheimilda sem samið yrði um.

Vísindaráðgjöf – en pólitíkin hverfur ekki

Bæði íslenska kerfið og sjávarútvegsstefna ESB byggjast á þeirri meginhugmynd að fiskveiðar eigi að vera sjálfbærar og ákvarðanir byggðar á vísindalegri ráðgjöf.

Alþjóðahafrannsóknaráðið, ICES, gegnir mikilvægu hlutverki fyrir bæði Ísland og ESB. Stofnunin er sjálfstæð milliríkjastofnun og metur ástand fjölmargra fiskistofna og hversu miklar veiðar samræmast sjálfbærri nýtingu þeirra.

Á Íslandi veitir Hafrannsóknastofnun stjórnvöldum ráðgjöf og ráðherra ákveður leyfilegan heildarafla.

Innan ESB leggur framkvæmdastjórnin fram tillögur um aflaheimildir en ráðherrar aðildarríkjanna semja um endanlega niðurstöðu.

Í báðum kerfum er því vísindaleg ráðgjöf upphafspunktur, en endanleg ákvörðun er tekin innan pólitísks stjórnkerfis. Innan ESB hefur afli í sumum tilvikum verið ákveðinn umfram vísindaráðgjöf, þótt markmið sameiginlegu stefnunnar sé að veiðar samræmist sjálfbærri nýtingu til langs tíma.

Íslenska kvótakerfið þyrfti ekki endilega að hverfa

Íslenska fiskveiðistjórnarkerfið byggist á því að stjórnvöld ákveða heildarafla og skipta honum síðan milli skipa samkvæmt aflahlutdeild.

Aflahlutdeild segir til um hlutfall skips úr heildarafla tiltekinnar tegundar. Þegar heildarafli fiskveiðiársins liggur fyrir ákvarðast aflamark skipsins af þeirri hlutdeild.

Kerfið er því að vissu leyti hliðstætt reglunni um hlutfallslegan stöðugleika innan ESB. Þar er föstum hlutdeildum skipt milli ríkja; á Íslandi er aflaheimildum síðan skipt milli skipa og útgerða samkvæmt íslenskum reglum.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan ákveður ekki eitt sameiginlegt kvótakerfi sem öll ríki verða að nota við úthlutun eigin aflaheimilda. Aðildarríkin hafa verulegt svigrúm til að ákveða hvernig landskvóta þeirra er skipt milli útgerða, svo lengi sem það samræmist ESB-rétti.

ESB-aðild myndi því ekki sjálfkrafa afnema íslenska aflahlutdeildarkerfið.

Stærri breytingin yrði stigi fyrir ofan það: ákvörðun um heildarafla og hlut Íslands í honum yrði hluti af sameiginlegu stjórnkerfi ESB.

Veiðigjaldið gæti áfram verið íslenskt

Íslenska veiðigjaldið er lagt á útgerðir meðal annars til að tryggja samfélaginu hlutdeild í afkomu af nýtingu takmarkaðrar náttúruauðlindar.

Sameiginlega sjávarútvegsstefnan hefur ekki að geyma eitt sameiginlegt evrópskt auðlindagjald. Aðildarríki geta lagt skatta og gjöld á sjávarútvegsfyrirtæki innan þeirra marka sem ESB-réttur setur.

Aðild að ESB myndi því ekki sjálfkrafa leiða til afnáms veiðigjaldsins og ESB myndi ekki ákveða almennt skatthlutfall þess.

Íslenska kerfið þyrfti hins vegar að samræmast meginreglum ESB-réttar, meðal annars um jafnræði og bann við mismunun.

Umræðan um hvort veiðigjaldið eigi að vera hærra eða lægra og hvernig því skuli háttað yrði því áfram að verulegu leyti íslenskt stjórnmálamál.

Erlent eignarhald: hér yrði breytingin meiri

Öðru máli gegnir um núverandi takmarkanir á erlendu eignarhaldi.

Íslensk lög setja erlendum aðilum sérstakar skorður við fjárfestingum í fyrirtækjum sem stunda fiskveiðar og fiskvinnslu. Slíkar takmarkanir samræmast illa meginreglum innri markaðar ESB um staðfesturétt, frjálsa fjármagnsflutninga og bann við mismunun eftir þjóðerni.

Aðild myndi því líklega kalla á verulega breytingu á núverandi reglum nema samið yrði um sérstaka lausn.

Það þýðir þó ekki að erlendir fjárfestar fengju sjálfkrafa aflaheimildir á Íslandi. Þeir þyrftu áfram að lúta þeim reglum sem giltu um útgerðir, kvótaúthlutun, samþjöppun og gjöld.

Meginbreytingin væri sú að almennt væri ekki hægt að útiloka fyrirtæki frá íslenskum sjávarútvegi eingöngu vegna þess að eigendur þeirra væru frá öðru ESB-ríki.

Þetta er eitt þeirra atriða þar sem mikilvægt er að greina á milli aðgangs að fjárfestingu í fyrirtæki og úthlutunar aflaheimilda. Það er ekki sami hluturinn.

Deilistofnar: Ísland myndi ekki lengur semja eitt

Önnur stór breyting varðaði fiskistofna sem ganga milli lögsagna.

Makríll, kolmunni og norsk-íslensk síld eru dæmi um stofna sem fleiri ríki þurfa að semja um. Ísland tekur nú þátt í slíkum viðræðum sem sjálfstætt strandríki, setur fram eigin kröfur og undirritar samninga í eigin nafni.

Við ESB-aðild myndi framkvæmdastjórn sambandsins almennt fara með samningsumboðið gagnvart ríkjum utan ESB. Íslensk sjónarmið yrðu þá mótuð innan sameiginlegrar afstöðu sambandsins.

Það væri raunveruleg tilfærsla á ákvörðunarvaldi.

Á móti kæmi að Ísland yrði hluti af stærri samningsaðila sem fer með sameiginlega hagsmuni margra ríkja og hefur meiri efnahagslega og pólitíska þyngd í alþjóðlegum viðræðum.

Hvort sú breyting væri Íslandi hagstæð færi eftir viðfangsefninu. Sjálfstætt samningsumboð gefur Íslandi frelsi til að setja fram eigin kröfur. Sameiginlegt samningsumboð ESB getur hins vegar veitt meiri samningsstyrk, en krefst þess að íslenskir hagsmunir séu fyrst samræmdir hagsmunum annarra aðildarríkja.

Makríldeilurnar síðustu ár sýna hvers vegna þetta skiptir máli. Þegar útbreiðsla stofna breytist geta strandríki haft mjög ólíka sýn á sanngjarna skiptingu aflans. Sjálfstæði ríkja til að ákveða eigin kvóta getur styrkt samningsstöðu þeirra, en getur jafnframt leitt til þess að samanlagður afli fari yfir vísindalega ráðgjöf ef samkomulag næst ekki.

Hvað gerir Ísland sérstakt?

Sterkustu rökin fyrir sérlausnum í sjávarútvegsmálum byggjast ekki á því einu að Íslendingum þyki sjávarútvegurinn mikilvægur. Þau byggjast á mælanlegri sérstöðu landsins.

Í fyrsta lagi hefur sjávarútvegur mun meira þjóðhagslegt vægi á Íslandi en í flestum ESB-ríkjum. Hann stendur undir verulegum útflutningstekjum og hefur mikil áhrif á atvinnu og byggð í fjölmörgum sveitarfélögum.

Í öðru lagi halda margir mikilvægustu botnfiskstofnar Íslands sig að mestu innan íslenskrar lögsögu. Aðstæður eru þar aðrar en til dæmis í Norðursjó og Eystrasalti, þar sem margir stofnar ganga milli lögsagna ríkja.

Í þriðja lagi býr Ísland þegar yfir þróuðu fiskveiðistjórnarkerfi með vísindaráðgjöf, aflamarki, framseljanlegum aflaheimildum og umfangsmiklu eftirliti.

Markmið íslenska kerfisins og sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar eru því ekki í öllum atriðum ólík. Bæði kerfin eiga að tryggja sjálfbæra nýtingu og byggjast á vísindalegri ráðgjöf.

Stóru álitamálin snúast fremur um hver tekur endanlegar ákvarðanir, hvernig réttindum til veiða er skipt, hver semur um deilistofna og hvaða reglur gilda um eignarhald.

En hversu langt gæti sérlausn gengið?

Þar verður að gera mikilvægan fyrirvara.

Ekkert ríki hefur við inngöngu fengið varanlega almenna undanþágu frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni. Aðildarsamningar hafa falið í sér aðlögunartímabil, sérstakar reglur og lausnir vegna staðbundinna aðstæðna, en innan sameiginlegs kerfis.

Verndun lífrænna auðlinda hafsins er auk þess einkalögsaga ESB. Varanlegt sjálfstætt samningsvald Íslands um deilistofna eða almenn undanþága frá sameiginlegum ákvörðunum um fiskveiðar væri því mun róttækari sérlausn en að semja um hlutdeild í fiskistofnum eða sérstakar framkvæmdarreglur.

Það er þess vegna mikilvægt að greina á milli tvenns:

Sérlausnar innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og undanþágu frá stefnunni sjálfri.

Fyrra fyrirkomulagið á sér fjölmörg fordæmi. Hið síðara væri mun erfiðara að samræma uppbyggingu ESB-réttar.

Tengt efni: Pakkinn – hvað er hægt að semja um og hvað fylgir ESB-aðild sjálfri?

Íslensk fyrirtæki fjárfesta þegar í evrópskum sjávarútvegi

Íslensk fyrirtæki geta þegar stofnað fyrirtæki og fjárfest víða á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli réttinda sem leiða af EES-samningnum. Sjávarútvegur er þó ekki að fullu hluti af EES og reglur um aðgang að aflaheimildum ráðast af sjávarútvegsreglum viðkomandi ríkis og ESB.

Innan sambandsins úthlutar hvert ríki eigin landskvóta samkvæmt eigin reglum innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar. Reglur innri markaðarins setja hins vegar skorður við því að fjárfestum frá öðrum ríkjum sé mismunað eingöngu vegna þjóðernis.

Þetta hefur meðal annars leitt til svonefnds quota-hopping, þegar fyrirtæki eða fjárfestar frá einu ríki eignast útgerð í öðru og nýta aflaheimildir þess í gegnum fyrirtæki sem þar er staðsett.

Aðild Íslands myndi færa íslenskan sjávarútveg nær þessu sama lagaumhverfi.

Gagnkvæmnin er ekki fullkomin í dag

Staða Íslands er því nokkuð sérstök.

Íslensk fyrirtæki njóta víðtækra réttinda til fjárfestinga á innri markaði EES. Ísland heldur á sama tíma eftir sérstökum takmörkunum á erlendu eignarhaldi í eigin sjávarútvegi vegna þess að greinin stendur að verulegu leyti utan EES-samningsins.

Þessi mismunur er afleiðing af núverandi samningssambandi Íslands og ESB, ekki almenn regla um að íslensk fyrirtæki hafi meiri réttindi en evrópsk fyrirtæki.

Full ESB-aðild myndi breyta þessari stöðu. Meginreglur innri markaðarins myndu þá gilda með ríkari hætti um fjárfestingar í íslenskum sjávarútvegi, nema sérstök ákvæði yrðu hluti af aðildarsamningi.

Skattlagning útgerða yrði áfram að miklu leyti íslensk

Bein skattlagning fellur að meginstefnu utan EES-samningsins. ESB-aðild myndi því færa Ísland inn í sameiginlegt regluverk sem EES tekur ekki að fullu til.

Það þýðir þó ekki að ESB myndi ákveða almennt skatthlutfall íslenskra útgerða eða veiðigjald þeirra.

Íslensk fyrirtæki falla þegar undir reglur gegn skattasniðgöngu, meðal annars um stýrð erlend félög og takmarkanir á vaxtafrádrætti. Með ESB-aðild myndi Ísland jafnframt falla undir sameiginlegan ramma sambandsins á borð við tilskipunina gegn skattasniðgöngu, ATAD, og reglur um upplýsingagjöf vegna tiltekins skattaskipulags yfir landamæri.

Á móti gætu reglur ESB einfaldað starfsemi íslenskra fyrirtækjasamstæðna yfir landamæri. Móður- og dótturfélagatilskipunin og vaxta- og þóknanatilskipunin draga við ákveðin skilyrði úr tvísköttun og staðgreiðslusköttum á greiðslur milli tengdra félaga í mismunandi ESB-ríkjum.

Alþjóðlegar reglur um 15% lágmarksskatt stórra fjölþjóðafyrirtækja eru hins vegar hluti af OECD/G20-samstarfinu og þróast því ekki eingöngu vegna ESB-aðildar.

Fyrir íslenskan sjávarútveg væri skattamálum því fremur um að ræða nýjan sameiginlegan ramma utan um suma þætti skattkerfisins en tilfærslu almennrar skattlagningar útgerða til ESB.

Hvað vitum við – og hvað yrði að semja um?

Sumar afleiðingar ESB-aðildar fyrir íslenskan sjávarútveg eru nokkuð skýrar.

Ísland yrði hluti af sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni. Ákvarðanir um vernd fiskistofna, heildarafla og sameiginlegar reglur yrðu teknar innan stofnanakerfis ESB með þátttöku Íslands.

Ísland myndi ekki lengur semja eitt um deilistofna gagnvart ríkjum utan ESB. Íslenskir hagsmunir yrðu hluti af sameiginlegri samningsstöðu sambandsins.

Reglur um erlenda fjárfestingu þyrftu að breytast. Núverandi almennar takmarkanir byggðar á þjóðerni eða uppruna fjármagns ættu erfitt með að samrýmast fullri þátttöku í innri markaðinum.

Annað er síður ákveðið fyrirfram.

Ekki er hægt að vita hvaða hlutdeild Ísland fengi í einstökum fiskistofnum, hvaða sérreglur gætu gilt um aðgang að íslenskum miðum eða hversu langt sérstök ákvæði vegna efnahagslegs og landfræðilegs vægis sjávarútvegs gætu gengið.

Íslenska kvótakerfið þyrfti heldur ekki sjálfkrafa að hverfa og veiðigjaldið gæti áfram verið íslenskt stjórntæki.

Stóra spurningin er því ekki einfaldlega hvort „Ísland héldi yfirráðum yfir fiskimiðunum“ eða „Brussel tæki þau yfir“. Báðar lýsingar einfalda málið um of.

Raunverulega breytingin væri sú að Ísland færi úr því að stjórna fiskveiðum sem sjálfstætt strandríki yfir í að stjórna þeim sem aðildarríki innan sameiginlegs evrópsks kerfis.

Það fæli í sér minna sjálfstætt ákvörðunarvald á sumum sviðum en beina þátttöku í sameiginlegri ákvarðanatöku á móti.

Hvort sú skipan þjónaði íslenskum hagsmunum betur eða verr réðist að verulegu leyti af því sem mestu máli skiptir en er jafnframt ómögulegt að vita fyrirfram: hvaða niðurstaða fengist um íslenskar aflaheimildir, aðgang að fiskimiðum og sérstöðu sjávarútvegsins í aðildarsamningi.