Af öllum málaflokkum sem koma til umræðu þegar rætt er um samband Íslands og Evrópusambandsins er sjávarútvegurinn líklega sá sem snertir hagsmuni landsins með hvað áþreifanlegustum hætti.

Málið tengist efnahagssögu Íslands, þróun byggðar og þeirri auðlind sem lengi var undirstaða útflutnings og lífskjara. Það snertir jafnframt íslenska fiskveiðistjórnarkerfið, sem er umdeilt innanlands óháð afstöðu til ESB-aðildar.

Aðildarviðræðurnar sem hófust 2010 stöðvuðust árið 2013 áður en sjávarútvegskaflinn hafði verið opnaður formlega en almennt var talið að hann yrði einn erfiðasti hluti samninganna. Nú hefur því aftur verið haldið fram að samningsstaða Íslands kunni að vera sterkari en áður, meðal annars vegna þess að Ísland tekur þegar upp stóran hluta regluverks ESB í gegnum EES-samninginn og býr yfir þróuðu fiskveiðistjórnarkerfi. Hvort sú bjartsýni eigi rétt á sér er einmitt spurningin sem hér er leitast við að varpa ljósi á.

Sameiginleg sjávarútvegsstefna Evrópusambandsins

Sjávarútvegur hefur sérstaka stöðu í stjórnskipan ESB.

Samkvæmt sáttmálum sambandsins fellur verndun lífrænna auðlinda hafsins undir sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna og er á því sviði í einkalögsögu ESB. Það merkir að sambandið, en ekki einstök aðildarríki, fer með meginheimild til lagasetningar. Aðildarríkin geta aðeins sett reglur ef ESB-réttur heimilar það eða til framkvæmdar sameiginlegum reglum.

Verndun fiskistofna er þannig í svipuðum flokki og tollabandalagið og peningastefna evruríkjanna. Samstarfið er því mun víðtækara en venjuleg samhæfing reglna milli sjálfstæðra ríkja.

Ákvarðanir innan sjávarútvegsstefnunnar skiptast þó eftir eðli mála. Almennar reglur um fiskveiðar, svo sem um veiðarfæri, verndarráðstafanir, eftirlit og markaðsskipulag, eru að jafnaði samþykktar sameiginlega af Evrópuþinginu og ráðherraráðinu.

Árlegar ákvarðanir um leyfilegan heildarafla og skiptingu hans milli ríkja lúta öðru fyrirkomulagi. Framkvæmdastjórn ESB leggur fram tillögur, meðal annars á grundvelli vísindaráðgjafar, en ráðherraráðið tekur lokaákvörðun. Evrópuþingið tekur ekki þátt í þeirri ákvörðun. Viðkvæmustu ákvarðanirnar um aflamagn og skiptingu þess eru því í reynd teknar í samningum ríkisstjórna aðildarríkjanna.

Aðgangur að fiskimiðum

Ein af grunnreglum sjávarútvegsstefnunnar er að fiskiskip aðildarríkjanna hafi að jafnaði jafnan aðgang að hafsvæðum sambandsins. Tvær mikilvægar undantekningar takmarka þó þessa reglu: hlutfallslegur stöðugleiki (relative stability) og vernd strandsvæða innan tólf sjómílna.

Hlutfallslegur stöðugleiki

Leyfilegum heildarafla er skipt milli aðildarríkja samkvæmt reglunni um hlutfallslegan stöðugleika, sem meðal annars er lögfest í 16. gr. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1380/2013 um sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna.

Hlutföllin byggjast einkum á sögulegum veiðum og öðrum viðmiðum sem mótuð voru þegar kerfinu var komið á og hafa að mestu haldist óbreytt í áratugi. Þetta veitir ríkjunum fyrirsjáanleika, jafnvel þótt heildarafli breytist milli ára.

Kerfið hefur þó verið gagnrýnt fyrir ósveigjanleika. Úthlutunin fylgir ekki endilega breytingum á útbreiðslu fiskistofna, til dæmis vegna loftslagsbreytinga. Nýtt aðildarríki þarf því að semja um stöðu sína innan kerfis þar sem réttindi annarra ríkja eru þegar rótgróin.

Tólf sjómílna strandsvæðið

Aðildarríkjum er heimilt að takmarka veiðar innan tólf sjómílna frá eigin ströndum að mestu við eigin skip og skip annarra ríkja með sögulegan veiðirétt á svæðinu. Undanþágan, sem upphaflega var tímabundin, hefur verið framlengd ítrekað og verndar einkum hagsmuni strandveiða og minni skipa.

Samningar um deilistofna

Margir fiskistofnar halda sig bæði innan og utan lögsögu ESB. Þá getur sambandið ekki ákveðið heildarafla eitt og sér. Framkvæmdastjórn ESB semur þá fyrir hönd aðildarríkjanna við önnur strandríki, svo sem Noreg, Ísland, Færeyjar og Bretland.

Samningar geta verið tvíhliða eða marghliða og fara einnig fram innan svæðisbundinna fiskveiðistofnana. Þetta á meðal annars við um makríl, kolmunna og norsk-íslenska síld.

Hér birtist grundvallarmunur á stöðu Íslands innan og utan ESB. Sem sjálfstætt ríki situr Ísland við samningaborðið í eigin nafni. Sem aðildarríki yrði íslenska afstaðan hluti af sameiginlegri samningsstöðu ESB.

Vísindaleg ráðgjöf

Ákvarðanir um leyfilegan heildarafla eiga að byggjast á vísindalegri ráðgjöf. Alþjóðahafrannsóknaráðið, ICES gegnir þar lykilhlutverki. Það er sjálfstæð milliríkjastofnun með aðild ríkja bæði innan og utan ESB, þar á meðal Íslands og Noregs, og metur ástand fiskistofna og sjálfbæra nýtingu þeirra.

Framkvæmdastjórn ESB nýtur einnig ráðgjafar Vísinda-, tækni- og efnahagsnefndar sambandsins um sjávarútveg (STECF). Frá endurskoðun sjávarútvegsstefnunnar árið 2013 hefur markmiðið verið að veiðar samræmist hámarksafrakstri til langs tíma (maximum sustainable yield, MSY).

Þrátt fyrir þetta hefur bilið milli vísindaráðgjafar og pólitískra ákvarðana ekki horfið. Ráðherrar aðildarríkjanna þurfa að vega saman vernd stofna og skammtímahagsmuni útgerða og sjávarbyggða og niðurstaðan hefur stundum orðið meiri afli en vísindaráðgjöf lagði til.

Löndunarskylda og brottkast

Ein helsta breyting sjávarútvegsstefnunnar árið 2013 var innleiðing löndunarskyldu. Markmiðið var að draga úr því að óæskilegum eða verðlitlum afla væri kastað dauðum aftur í sjóinn. Afla sem fellur undir kvóta á að færa til lands og telja til aflaheimilda.

Framkvæmdin hefur þó reynst erfið, meðal annars vegna flókins eftirlits á sjó. Því hefur aukin áhersla verið lögð á rafrænt eftirlit, myndavélar um borð og þróun veiðarfæra sem draga úr óæskilegum meðafla.

Íslenska fiskveiðistjórnarkerfið

Í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar og að úthlutun veiðiheimilda myndi hvorki eignarrétt né óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Ákvæðið undirstrikar að fiskistofnarnir séu sameiginleg auðlind þótt nýtingarréttinum sé úthlutað til einkaaðila.

Hafrannsóknastofnun rannsakar vistkerfi hafsins og veitir stjórnvöldum ráðgjöf um nýtingu fiskistofna. Ráðherra ákveður leyfilegan heildarafla að fengnum tillögum stofnunarinnar en er ekki í öllum tilvikum lagalega bundinn af þeim.

Þetta er að nokkru frábrugðið ESB-kerfinu. Þar leggur framkvæmdastjórnin fram tillögu en ráðherrar aðildarríkjanna semja um endanlega niðurstöðu. Á Íslandi tekur einn ráðherra ákvörðun á grundvelli ráðgjafar sjálfstæðrar stofnunar. Í báðum kerfum geta þó pólitískir og efnahagslegir hagsmunir haft áhrif á lokaákvörðun.

Aflahlutdeild og aflamark

Þegar heildarafli hefur verið ákveðinn er honum skipt milli skipa samkvæmt föstum hlutdeildum. Aflahlutdeild segir til um hlutfall skips úr heildarafla tiltekinnar tegundar en aflamark um það magn sem skipið má veiða á tilteknu fiskveiðiári.

Kerfið líkist að nokkru reglunni um hlutfallslegan stöðugleika innan ESB. Munurinn er sá að innan ESB er föstum hlutdeildum skipt milli ríkja en á Íslandi milli skipa og útgerða.

Framsal aflaheimilda

Aflahlutdeildir og aflamark eru að verulegu leyti framseljanleg. Heimilt er að kaupa, selja og leigja aflaheimildir innan þeirra marka sem lög ákveða.

Stuðningsfólk kerfisins telur það hafa aukið hagkvæmni og tæknivæðingu sjávarútvegsins. Gagnrýnendur benda hins vegar á samþjöppun aflaheimilda og að upphafleg úthlutun hafi að mestu byggst á veiðireynslu án þess að fullt markaðsverð kæmi fyrir. Sú togstreita er meðal ástæðna þess að veiðigjald var tekið upp.

Veiðigjald og hlutdeild samfélagsins

Veiðigjald er lagt á til að standa undir kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórnun og eftirlit og tryggja þjóðinni beina hlutdeild í afkomu af nýtingu nytjastofna. Það er sérstakt íslenskt stjórntæki og kemur til viðbótar almennum fyrirtækjasköttum.

Sameiginlega sjávarútvegsstefna ESB felur ekki í sér sambærilegt auðlindagjald. Aðildarríkin geta þó lagt skatta og gjöld á sjávarútvegsfyrirtæki svo framarlega sem reglurnar samræmast ESB-rétti, meðal annars banni við mismunun og reglum um ríkisaðstoð.

Aðild að ESB myndi því ekki sjálfkrafa leiða til afnáms veiðigjaldsins. Gjaldið þyrfti hins vegar að byggjast á hlutlægum viðmiðum og ekki mismuna fyrirtækjum eftir þjóðerni, eignarhaldi eða heimilisfesti.

Samræming beinna skatta á vettvangi ESB krefst almennt einróma samþykkis aðildarríkjanna. Sambandið fengi því ekki með íslenskri aðild almenna heimild til að ákveða hvort veiðigjald yrði lagt á eða hvert skatthlutfall þess ætti að vera.

Hliðstæður má finna í sérstökum sköttum og gjöldum sem ýmis Evrópuríki leggja á auðlindarentu af olíu- og gasvinnslu. Sama grundvallarsjónarmið liggur að baki íslenska veiðigjaldinu: að samfélagið njóti hlutdeildar í verðmætum sem skapast við nýtingu takmarkaðrar náttúruauðlindar.

Takmarkanir á erlendu eignarhaldi

Íslensk lög setja erlendu eignarhaldi í fyrirtækjum sem stunda fiskveiðar og fiskvinnslu skorður. Að meginstefnu er miðað við að erlend eignaraðild fari ekki yfir 25%, þótt ákveðnar undanþágur geti átt við.

Slíkar takmarkanir samræmast illa meginreglum innri markaðar ESB um frjálsa fjármagnsflutninga, staðfesturétt og bann við mismunun eftir þjóðerni.

Það þýðir þó ekki að erlendir aðilar fengju sjálfkrafa sérstakan rétt til íslenskra aflaheimilda. Þeir þyrftu áfram að uppfylla almenn skilyrði íslenskra laga og lúta sömu kvóta- og gjaldareglum og aðrir. Meginbreytingin yrði sú að ekki mætti útiloka fyrirtæki eingöngu vegna þess að eigendur þeirra væru frá öðru aðildarríki.

Deilistofnar og flökkustofnar

Verulegur hluti íslensks afla kemur úr stofnum sem halda sig í lögsögu fleiri ríkja eða á alþjóðlegum hafsvæðum, meðal annars makríl, kolmunna, norsk-íslenskri síld og loðnu.

Um þessa stofna þarf Ísland að semja við önnur strandríki. Staða landsins sem sjálfstæðs strandríkis skiptir þar miklu: Ísland setur fram eigin kröfur, tekur þátt í viðræðum í eigin nafni og getur, þegar samningar nást ekki, ákveðið einhliða aflaheimildir.

Makríldeilan eftir 2010 sýnir hversu viðkvæmir slíkir samningar geta verið. Þegar makríll færði sig norðar og vestar töldu Ísland og Færeyjar að breytt útbreiðsla réttlætti stærri hlutdeild þeirra. ESB og Noregur töldu hins vegar að einhliða kvótar leiddu til þess að heildarafli færi langt fram úr vísindaráðgjöf.

Deilan sýnir bæði mikilvægi stöðu sjálfstæðs strandríkis þegar útbreiðsla stofna breytist og vandann sem skapast ef hvert ríki ákveður sinn kvóta án heildarsamkomulags.

Eftirlit

Fiskistofa annast meðal annars leyfisveitingar, skráningu aflaheimilda, eftirlit með fiskveiðum og álagningu veiðigjalds. Veiðar erlendra skipa innan íslenskrar lögsögu eru almennt óheimilar nema sérstakur milliríkjasamningur eða önnur heimild liggi fyrir.

Við ESB-aðild þyrfti að samræma þetta fyrirkomulag aðgangsreglum sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og þeim réttindum sem samið yrði um fyrir íslensk skip og skip annarra aðildarríkja.

Eru rök fyrir sérlausn?

Þrenn meginrök styðja þá afstöðu að Ísland sé að einhverju leyti sérstakt tilvik.

Óvenjulegt efnahagslegt vægi

Sjávarútvegur hefur mun meira vægi í íslensku hagkerfi en í flestum ESB-ríkjum. Greinin skapar verulegan hluta útflutningstekna og hefur mikil áhrif á byggð, atvinnu og tengdar greinar.

Þótt vægi hennar hafi minnkað með vexti annarra atvinnugreina eru fiskveiðar þjóðhagslega mun mikilvægari fyrir Ísland en flest aðildarríki ESB. Það styrkir rök fyrir því að sérstaða landsins verði höfð að leiðarljósi í aðildarsamningum.

Stofnar sem að mestu halda sig við Ísland

Margir verðmætustu fiskistofnar Íslands halda sig að mestu innan íslenskrar efnahagslögsögu, einkum þorskur og ýmsir botnfiskstofnar.

Aðstæður eru því aðrar en til dæmis í Norðursjó og Eystrasalti, þar sem sömu stofnar ganga milli lögsagna margra ríkja. Íslensk stjórnvöld geta því haldið því fram að rök fyrir sameiginlegri miðstýringu eigi síður við um stóran hluta íslenskra fiskveiða.

Þessi rök eiga þó ekki við um deili- og flökkustofna, þar sem alþjóðlegt samstarf er óhjákvæmilegt óháð aðild að ESB.

Þróað stjórnunarkerfi

Ísland býr þegar yfir þróuðu kerfi vísindaráðgjafar, aflahlutdeilda, eftirlits og stjórnunar fiskveiða. Landið þyrfti því ekki að byggja fiskveiðistjórn upp frá grunni.

Markmið íslenska kerfisins og sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar eru að mörgu leyti sambærileg: sjálfbær nýting, vísindaleg ráðgjöf og hagkvæmur rekstur. Ágreiningurinn snýst fremur um stjórnskipulag, eignarhald, aðgang og hver fer með endanlegt ákvörðunarvald. Þetta gæti styrkt rök Íslands fyrir sérsniðinni lausn innan ramma sameiginlegu stefnunnar.

Rök gegn varanlegri undanþágu

Ekkert ríki hefur fengið varanlega almenna undanþágu frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni við inngöngu í ESB. Aðildarsamningar hafa vissulega falið í sér aðlögunartímabil, sérreglur og svæðisbundnar lausnir, en þær hafa almennt verið hluti af sameiginlega kerfinu.

Væri Íslandi veitt varanlegt sjálfstætt samningsvald um deilistofna eða ótímabundin heimild til að mismuna fjárfestum frá öðrum aðildarríkjum gæti það skapað fordæmi. Þar sem verndun lífrænna auðlinda hafsins er einkalögsaga ESB yrði slík undanþága einnig stjórnskipulega viðkvæm.

Fjárfestingar íslenskra aðila í sjávarútvegi innan ESB

Þátttaka Íslands í EES veitir íslenskum fyrirtækjum almennt rétt til að stofna fyrirtæki, fjárfesta og flytja fjármagn á Evrópska efnahagssvæðinu. Réttindin byggjast á reglum um staðfesturétt og frjálsa fjármagnsflutninga.

Sjávarútvegur fellur hins vegar að verulegu leyti utan EES-samningsins. Þegar íslensk fyrirtæki fjárfesta í útgerð innan ESB byggjast réttindi þeirra því ekki á sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni heldur almennum reglum innri markaðarins.

Innan ESB úthlutar hvert aðildarríki landsbundnum aflaheimildum samkvæmt eigin reglum innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar. Reglur innri markaðarins takmarka hins vegar svigrúm ríkjanna til að ákveða hverjir mega eiga skip eða útgerðarfélög sem nýta heimildirnar.

Aðildarríki mega almennt ekki mismuna eigendum eftir ríkisfangi, þótt þau geti sett hlutlæg skilyrði um raunveruleg tengsl við viðkomandi ríki. Af þessu spratt meðal annars fyrirbærið „kvótahopp“ (quota-hopping), þegar fjárfestar frá einu ríki eignast útgerð í öðru ríki og fá þannig aðgang að aflaheimildum þess. Fyrir Brexit var þetta sérstaklega áberandi í Bretlandi.

Ríkir gagnkvæmni?

Ekki að fullu.

Íslensk lög setja erlendu eignarhaldi í sjávarútvegi sérstakar skorður. Samkvæmt lögum nr. 34/1991 eru fiskveiðar og yfirráð yfir sjávarútvegsfyrirtækjum að meginstefnu áskilin íslenskum aðilum eða lögaðilum undir íslenskum yfirráðum.

Þetta endurspeglar þá stöðu að Ísland stendur utan sameiginlegu sjávarútvegsstefnu ESB og hefur haldið eftir verulegu svigrúmi til að setja reglur um eignarhald og yfirráð.

Íslensk fyrirtæki geta á hinn bóginn almennt fjárfest í útgerð innan ESB á grundvelli frelsis innri markaðarins og aðildarríki mega ekki útiloka þau eingöngu vegna ríkisfangs. Fjárfestingar erlendra aðila í íslenskri útgerð eru á sama tima háðar sérstökum takmörkunum sem ætlað er að tryggja íslensk yfirráð.

Þetta sýnir hversu margbrotin staða Íslands gagnvart ESB er. Ísland stendur utan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar og heldur þar með sjálfstæðara ákvörðunarvaldi yfir fiskveiðum sínum, en íslensk fyrirtæki njóta jafnframt þeirra almennu réttinda sem EES-samningurinn veitir þeim á innri markaði ESB.

Skattareglur ESB og útgerðir með starfsemi í fleiri ríkjum

Bein skattlagning fellur að meginstefnu utan gildissviðs EES-samningsins. ESB-aðild myndi því færa Ísland inn í sameiginlegt regluverk á sviði fyrirtækjaskatta sem EES-samningurinn tekur ekki til, þótt íslenskar skattareglur séu þegar bundnar af þeim ákvæðum EES-réttar sem við eiga, meðal annars um frjálsa fjármagnsflutninga og staðfesturétt. (European Free Trade Association (EFTA))

Gangi Ísland í ESB félli landið meðal annars undir tilskipunina um varnir gegn skattasniðgöngu (ATAD, Anti-Tax Avoidance Directive). Áhrifin yrðu þó ekki þau að slíkar reglur kæmu hér til sögunnar í fyrsta sinn. Íslensk lög hafa þegar að geyma reglur um stýrð erlend félög (CFC-reglur), þar sem hagnaður félags í lágskattaríki getur við ákveðin skilyrði komið til skattlagningar hjá íslenskum eiganda, og reglur sem takmarka frádrátt vaxtagjalda vegna lánaviðskipta milli tengdra aðila. ATAD myndi hins vegar færa þessar varnir inn í samræmdan og bindandi ramma ESB og gæti kallað á breytingar eða útvíkkun íslensku reglnanna. (Alþingi)

Við bættist einnig DAC6, sem kveður á um upplýsingagjöf vegna tiltekins tilkynningarskylds fyrirkomulags yfir landamæri. Skyldan hvílir fyrst og fremst á milliliðum, svo sem skattaráðgjöfum, og í ákveðnum tilvikum á skattaðilanum sjálfum. Ekki er allt skattaskipulag tilkynningarskylt; fyrirkomulagið þarf að uppfylla tiltekin kennimörk og fyrir sum þeirra gildir jafnframt skilyrði um að skattalegur ávinningur sé meðal helstu ástæðna fyrir ráðstöfuninni.

Á móti koma reglur sem geta einfaldað fjármagnsflutninga innan fyrirtækjasamstæðna. Móður- og dótturfélagatilskipunin undanþiggur, að uppfylltum skilyrðum, arðgreiðslur frá dótturfélagi til móðurfélags í öðru ESB-ríki staðgreiðsluskatti. Vaxta- og þóknanatilskipunin veitir sambærilega undanþágu vegna vaxta og þóknana vegna hugverkaréttinda milli tengdra félaga í mismunandi aðildarríkjum. Fyrir íslenskar útgerðir með dótturfélög í fleiri ríkjum gæti þetta dregið úr skattalegum núningi og þörf á að reiða sig eingöngu á mismunandi tvísköttunarsamninga.

Alþjóðlegi 15% lágmarksskatturinn, svonefndar Pillar Two-reglur, er hins vegar ekki bundinn ESB-aðild. Reglurnar eru hluti af OECD/G20-samstarfinu um skattlagningu fjölþjóðlegra stórfyrirtækja og eru ætlaðar til innleiðingar í landsrétt þeirra ríkja sem kjósa að taka þær upp. Íslensk stjórnvöld hafa þegar boðað frumvarp um 15% lágmarksskatt á fjölþjóðleg fyrirtæki með árstekjur yfir 750 milljónum evra. Sá þáttur skattkerfisins myndi því þróast óháð mögulegri ESB-aðild.