Í nóvember 2025 gerðist eitthvað sem hafði aldrei gerst áður í rúmlega þriggja áratuga sögu EES-samningsins: framkvæmdastjórn Evrópusambandsins beitti sérstökum verndaraðgerðum (e. safeguards) gegn innflutningi á kísiljárni án þess að veita Íslandi og Noregi nokkra undanþágu.

Málið sýnir óvenju vel hvað regluupptaka (e. rule-taking) þýðir í reynd: Ísland getur lent innan sviga ákvarðana sem það hafði ekkert um að segja, jafnvel á sviðum þar sem landið stendur formlega utan við kerfið sem ákvörðunin sprettur úr.

Málið í hnotskurn

Kísiljárn er lykilhráefni í stálframleiðslu og evrópskir framleiðendur höfðu um hríð kvartað undan undirboðum á markaði einkum frá framleiðendum utan Evrópu. Framkvæmdastjórn ESB, með stuðningi meirihluta leiðtogaráðsins, brást við með varanlegum verndaraðgerðum í nóvember 2025. Til að draga úr áhrifum ódýrari innflutnings á verðmyndun lagði framkvæmdastjórnin til tollkvóta sem virkjast ef verð innfluttra afurða fer niður fyrir tiltekið viðmið.

Það sem gerir málið markvert fyrir Ísland er lagagrundvöllurinn. Í fyrsta sinn í sögu EES-samningsins vísaði ESB til 112. greinar samningsins, ákvæðis sem heimilar aðilum að samningnum, bæði EES-EFTA-ríkjunum og ESB sjálfu, að grípa til verndaraðgerða fyrir eigin iðnað við sérstakar aðstæður. Ákvæðið hafði aldrei fyrr verið notað gegn EES-EFTA-ríkjunum sjálfum. Rökin voru einföld og að hluta til utan íslenskrar og norskrar stjórnar: reglur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO) kveða á um að aðgerðir af þessu tagi verði að ná jafnt til allra þriðju ríkja, og þar sem nærri helmingur alls innflutts kísiljárns til ESB kemur frá Íslandi og Noregi var í raun ómögulegt að útiloka löndin tvö án þess að grafa undan lögmæti aðgerðarinnar sjálfrar á alþjóðavettvangi.

Niðurstaðan varð ekki sérlega íþyngjandi fyrir íslenska og norska framleiðendur, tollkvótafyrirkomulagið þýddi að áhrifin urðu takmörkuð og jafnvel fjárhagslega hagstæð samanborið við framleiðendur í löndum á borð við Brasilíu og Indland, sem sluppu ekki jafn vel. En það breytir ekki eðli fordæmisins.

Hvers vegna skiptir þetta máli?

Grunnforsenda EES-samningsins hefur lengi verið sett fram með tiltölulega skýrum hætti: Ísland tekur upp reglur innri markaðarins bæði íþyngjandi og ívilnandi í skiptum fyrir aðgang að honum, en stendur utan sameiginlegrar viðskiptastefnu ESB og tollabandalagsins. Sá aðskilnaður hefur verið notaður til að útskýra hvers vegna Ísland heldur sjálfstæðri tollskrá gagnvart þriðju ríkjum og hvers vegna landið er ekki bundið af viðskiptastríðum sem ESB kann að heyja við Bandaríkin, Kína eða önnur stórveldi.

Kísiljárnsmálið sýnir að sá aðskilnaður er ekki eins traustur og hann kann að virðast. Vegna samofinnar virðiskeðju innri markaðarins reyndist ESB geta beitt verndarráðstöfun sem í reynd nær til Íslands og Noregs, ekki vegna þátttöku í tollabandalaginu, heldur vegna ákvæðis í sjálfum EES-samningnum sem heimilar slíkt við sérstakar aðstæður. Með öðrum orðum: Reglutakan nær ekki bara til jákvæðra reglna um vöruflæði og neytendavernd, heldur getur hún líka náð til neikvæðra ráðstafana, tollverndar sem beinist að íslenskum útflutningi, án þess að Ísland hafi átt beina aðkomu að ákvörðuninni sem kveikti á henni.

Álið gæti orðið næst

Óvissan hverfur ekki með kísiljárnsmálinu.

Í aðgerðaáætlun framkvæmdastjórnar ESB frá mars 2025 um evrópska stál- og málmframleiðslu lýsti hún sig reiðubúna til sambærilegra verndarráðstafana fyrir evrópskan áliðnað, komi fram formleg beiðni um frumathugun. Samkvæmt reglum ESB þarf aðeins kvörtun frá einum aðila til að slík rannsókn hefjist. Ísland og Noregur eru stórir útflytjendur áls til ESB sem þýðir að sama atburðarás gæti endurtekið sig, mögulega með minni fyrirvara og verri útkomu en í kísiljárnsmálinu.

Íslensk stjórnvöld hafa brugðist við þessari óvissu með því að leggja áherslu á að EES-EFTA-ríkin verði ekki sett í flokk með þriðju ríkjum þegar ESB grípur til verndarráðstafana meðal annars á fundi atvinnuvegaráðherra með ráðherra í pólsku og síðar kýpversku formennskunni í ráðherraráði ESB. Rökin sem íslensk stjórnvöld beita eru athyglisverð í sjálfu sér: Ísland er ekki hluti af sameiginlegri viðskiptastefnu ESB, en er á sama tíma svo samofið virðiskeðjum innri markaðarins að það biður um að vera meðhöndlað öðruvísi en hefðbundin þriðju ríki þrátt fyrir að standa formlega utan þess kerfis sem tekur ákvarðanirnar.

viðskiptastefna sem er að breytast

Kísiljárnsmálið verður ekki skilið til fulls án samhengis. Bandarísk tollastefna, aukin samkeppni frá Kína og innrás Rússlands í Úkraínu hafa á síðustu árum ýtt ESB í átt að mun ákveðnari vernd eigin iðnaðar en áður tíðkaðist, sama þróun og birtist í iðnaðarhraðlinum (Industrial Accelerator Act) og „Made in Europe“-tillögunum. Verndarráðstafanir gegn kínverskum vörum sykurmaís, stálhólkum, kertum, áloxíði og rafbílum, svo dæmi séu tekin hafa færst í aukana á sama tíma. ESB er einfaldlega reiðubúnara í dag en fyrir áratug til að nota tolla og kvóta sem tæki í iðnaðar- og öryggisstefnu, ekki eingöngu sem viðbrögð við beinum undirboðum.

Á sameiginlegum fundi EES-þingmannanefndarinnar í Vaduz í maí 2026 var þetta rætt berum orðum: Sífellt oftar falla ný stefnumál ESB ekki með skýrum hætti að hefðbundinni skiptingu milli innri markaðarins annars vegar og málefna utan gildissviðs EES-samningsins hins vegar, iðnaðarstefna, efnahagslegt öryggi, orkumál og varnartengt samstarf renna saman á þann hátt sem samningurinn frá 1994 var ekki hannaður utan um. Verði ný mál talin falla að verulegu leyti utan samningsins er hættan sú að EES-EFTA-ríkin verði jaðarsett í málum sem samt hafa bein áhrif á þau.

Kísiljárnsmálið er þar af leiðandi ekki einangrað frávik heldur birtingarmynd stærri þróunar: landamærin milli þess sem Ísland tekur upp og þess sem það stendur utan við eru að verða óskýrari, á sama tíma og afleiðingarnar af því hvorum megin línunnar tiltekið mál lendir verða sýnilegri.