Í nóvember 2025 gerðist nokkuð sem hafði ekki gerst áður í rúmlega þrjátíu ára sögu EES-samningsins.

Evrópusambandið ákvað að beita verndarráðstöfunum gegn innflutningi tiltekinna járnblendiframleiðsluvara, þar á meðal kísiljárns. Aðgerðirnar náðu ekki aðeins til hefðbundinna þriðju ríkja heldur einnig til Íslands og Noregs, þrátt fyrir að löndin séu hluti af sameiginlegum innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins.

Framkvæmdastjórn ESB taldi skilyrði 112. gr. EES-samningsins uppfyllt og beitti ákvæðinu til að réttlæta að ráðstöfunin næði einnig til EES/EFTA-ríkjanna.

Ísland og Noregur mótmæltu þeirri túlkun harðlega.

Þetta er því ekki hefðbundin saga um reglu sem ESB semur og Ísland tekur síðan upp í EES.

Hún er á annan hátt enn áhugaverðari fyrir Regluþegann.

Hún sýnir hvað getur gerst þegar Ísland er mjög samþætt einum hluta Evrópusamstarfsins innri markaðnum en stendur utan annars, þ.e. sameiginlegrar viðskiptastefnu ESB.

Kísiljárnið á sameiginlega markaðnum

Kísiljárn, eða ferrosilicon, er málmblanda sem meðal annars er notuð við stálframleiðslu. Ísland og Noregur eru mikilvægir framleiðendur járnblendis fyrir evrópskan markað og árið 2024 komu tæplega 47,4% þess innflutnings sem rannsókn framkvæmdastjórnarinnar tók til frá ríkjunum tveimur.

Í desember 2024 hóf framkvæmdastjórn ESB rannsókn á innflutningi ýmissa mangan- og kísilblanda eftir beiðni frá nokkrum aðildarríkjum. Slíkar verndarrannsóknir eru annars eðlis en rannsóknir á undirboðum. Ekki þarf að sýna fram á að erlendur framleiðandi hafi hagað sér með óréttmætum hætti; spurningin er hvort innflutningur hafi aukist svo mikið að hann valdi eða ógni alvarlegu tjóni fyrir framleiðendur innan ESB.

Framkvæmdastjórnin komst að þeirri niðurstöðu að slíkt tjón væri fyrir hendi og samþykkti 18. nóvember 2025 endanlegar verndarráðstafanir til þriggja ára, til 17. nóvember 2028.

Ekki venjulegur tollur

Aðgerðin felst ekki í einföldum tolli á allt innflutt kísiljárn.

Sett voru tollkvótakerfi fyrir einstaka vöruflokka og helstu upprunaríki. Innflutningur innan kvótans getur farið inn án sérstaks verndartolls. Þegar kvótinn er fullnýttur kemur verðviðmið til sögunnar: sé innflutningsverð undir ákveðnu lágmarksviðmiði leggst breytilegur tollur á sem nemur muninum.

Markmiðið er að draga úr þrýstingi mjög ódýrs innflutnings án þess að loka evrópska markaðnum fyrir erlendum birgjum.

Aðgerðin er jafnframt tímabundin, eins og verndarráðstafanir eiga almennt að vera. Hún er því ekki „varanlegur verndartollur“, þótt ESB-reglurnar nefni hana definitive safeguard measure til aðgreiningar frá bráðabirgðaráðstöfun.

Hvers vegna lentu Ísland og Noregur inni í aðgerðinni?

Hér liggur kjarni málsins.

Verndarráðstafanir samkvæmt reglum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar eru í grundvallaratriðum hnattrænar ráðstafanir sem beina ekki sjónum að einu landi vegna meintra undirboða heldur að auknum innflutningi vörunnar almennt. ESB lýsir sjálft verndarráðstöfunum þannig að þær gildi að meginreglu gagnvart innflutningi frá öllum upprunaríkjum.

En Ísland og Noregur eru ekki venjuleg þriðju ríki gagnvart ESB.

Þau eru hluti af innri markaði EES, þar sem frjálst flæði iðnaðarvara er ein af grunnforsendum samstarfsins.

Framkvæmdastjórnin þurfti því sérstaka lagalega skýringu á því hvers vegna verndarráðstöfunin mætti ná til þeirra.

Hún fann hana í 112. gr. EES-samningsins.

Ákvæðið sem hafði aldrei verið notað svona áður

Í 112. gr. EES-samningsins er svonefnt verndarákvæði. Það heimilar samningsaðila, við sérstakar aðstæður, að grípa einhliða til takmarkaðra ráðstafana ef alvarlegir og viðvarandi efnahagslegir, samfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar af tilteknum toga koma upp. Ráðstafanirnar eiga að vera takmarkaðar við það sem nauðsynlegt er til að bæta úr vandanum.

Ákvæðið er því eins konar öryggisventill inni í EES-samningnum.

Framkvæmdastjórnin taldi að alvarlegir erfiðleikar væru til staðar hjá járnblendiiðnaði ESB og að innflutningur frá Íslandi og Noregi hefði einnig sett þrýsting á verð innan sambandsins. Samkvæmt rannsókn hennar voru íslenskar og norskar vörur að vísu verðlagðar hærra en innflutningur frá mörgum öðrum ríkjum, en samt undir framleiðslukostnaði evrópskra framleiðenda og hefðu þannig stuðlað að verðþrýstingi.

Á þeim grunni taldi framkvæmdastjórnin verndarráðstöfun gagnvart EES/EFTA-ríkjunum samrýmast 112. gr.

Það var í fyrsta sinn í sögu EES-samningsins sem ESB beitti ákvæðinu með þessum hætti gagnvart vörum frá EES/EFTA-ríkjunum.

Ísland og Noregur: þetta gengur of langt

EES/EFTA-ríkin samþykktu ekki túlkun framkvæmdastjórnarinnar.

Á fundi EES-ráðsins 20. nóvember 2025 sagði íslenska formennskan fyrir hönd EES/EFTA-ríkjanna að vörusértækar verndarráðstafanir af þessu tagi ættu ekki heima á sameiginlegum innri markaði og að ákvörðunin skapaði óheppilegt fordæmi. Norsk stjórnvöld sögðust jafnframt telja að EES-samningurinn stæði því í vegi að ráðstöfuninni yrði beitt gagnvart Noregi.

Deilan snerist því ekki fyrst og fremst um hvort ESB mætti verja eigin iðnað gagnvart auknum innflutningi frá þriðju ríkjum.

Hún snerist um hvort Ísland og Noregur mættu í þessu samhengi vera meðhöndluð eins og önnur ríki utan ESB þrátt fyrir þátttöku sína í innri markaðnum.

Þar mættust tvær grundvallarreglur:

sameiginlegur innri markaður EES annars vegar,

og sjálfstæð viðskiptastefna ESB gagnvart ríkjum utan sambandsins hins vegar.

Ísland hafði aðkomu – en ekkert atkvæði um ákvörðunina

Hér þarf sama fyrirvara og annars staðar í Regluþeganum.

Það væri of einfalt að segja að Ísland hefði „ekkert um málið að segja“.

Framkvæmdastjórnin hafði samráð við EES/EFTA-ríkin meðan á rannsókninni stóð og málið var tekið upp af íslenskum og norskum stjórnvöldum.

Ísland gat því komið sjónarmiðum sínum á framfæri og reynt að hafa áhrif á niðurstöðuna.

En ákvörðunin um sjálfa ráðstöfunina var tekin innan stofnanakerfis ESB samkvæmt reglum sambandsins. Ísland átti ekkert atkvæði í þeirri ákvarðanatöku.

Og ólíkt hefðbundinni EES-gerð þurfti aðgerðin ekki fyrst að vera tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar til að hafa áhrif á íslenskan útflutning.

Hún beindist að Íslandi utan frá.

Það er það sem gerir málið sérstaklega athyglisvert.

Þetta er ekki hefðbundin „regluupptaka“

Kísiljárnsmálið sýnir því að hugtakið regluþegi þarf stundum að nota með varúð.

Í venjulegu EES-máli gerist þetta:

ESB samþykkir reglu → hún er metin með tilliti til EES → sameiginlega EES-nefndin tekur hana inn í samninginn → hún verður hluti af íslenskum rétti.

Ekkert slíkt gerðist hér.

Ísland er á innri markaðnum en ekki inni í þeirri viðskiptastefnu sem verndar ytri mörk ESB-markaðarins.

Þegar þessi tvö kerfi rekast á getur Ísland orðið fyrir ákvörðunum sem það tók ekki þátt í að samþykkja.

Fordæmið er mikilvægt – en áhrifin má ekki ýkja

Það er þó ástæða til að fara varlega með orðið fordæmi.

Kísiljárnsráðstöfunin þýðir ekki að ESB hafi nú fengið ótakmarkaða heimild til að leggja verndartolla á íslenskar vörur.

112. gr. setur sérstök skilyrði og krefst þess að ráðstöfun sé nauðsynleg og takmörkuð að umfangi og tíma. EES/EFTA-ríkin hafa jafnframt sérstaklega mótmælt því að þau skilyrði hafi verið uppfyllt í þessu máli.

Þá hefur þróunin eftir kísiljárnsmálið sýnt að niðurstaðan er ekki sjálfkrafa yfirfærð á önnur svið.

Þegar ESB setti nýtt langtímafyrirkomulag til verndar stálframleiðslu sinni, sem tók gildi 1. júlí 2026, voru Ísland, Noregur og Liechtenstein sérstaklega undanþegin tollkvótum og 50% viðbótartolli vegna aðildar sinnar að EES.

Það skiptir máli í mati á efnahagslegum áhrifum þessa máls.

ESB valdi því í öðru máli um vernd málmiðnaðar að virða sérstaka stöðu EES/EFTA-ríkjanna.

Hvað með íslenska álið?

Kísiljárnsmálið vakti eðlilega spurningar um aðra orkufreka útflutningsframleiðslu Íslands, sérstaklega ál.

Í aðgerðaáætlun framkvæmdastjórnarinnar um stál og málma frá mars 2025 var sérstaklega boðað að unnið yrði að því að hefja rannsókn á því hvort þörf væri á verndarráðstöfunum fyrir áliðnað ESB.

Það er sérstaklega viðkvæmt fyrir Ísland og Noreg, þar sem bæði ríkin eru stórir framleiðendur áls fyrir evrópskan markað.

Í ágúst 2026 hefur framkvæmdastjórnin hins vegar ekki birt sambærilega verndarráðstöfun gegn almennum innflutningi á áli og þá sem sett var á járnblendi. Framkvæmdastjórnin hefur á sama tíma gripið til sértækra viðskiptavarna á einstökum ál- og málmvörum, til dæmis gegn undirboðum á kínversku bræddu áloxíði, en það er annars konar viðskiptavarnartæki.

Því væri of snemmt að segja að „álið verði næst“.

Réttara er að segja að kísiljárnsmálið hafi gert spurninguna um meðferð EES/EFTA-ríkjanna í hugsanlegum framtíðarverndarráðstöfunum mun áleitnari.

Viðskiptastefnan er að breytast

Kísiljárnsmálið varð heldur ekki til í tómarúmi.

Framkvæmdastjórn ESB hefur á síðustu árum lagt sífellt meiri áherslu á efnahagslegt öryggi, iðnaðargetu og varnir gegn alþjóðlegri umframframleiðslu. Í aðgerðaáætluninni um stál og málma frá 2025 var beinlínis boðað að verja evrópska framleiðslu betur gegn alþjóðlegri umframgetu og styrkja viðskiptavarnir sambandsins.

Verndarráðstafanir eru þó aðeins eitt verkfærið.

Undirboðstollar, mótvægistollar, kolefnisgjald við landamæri, kröfur um uppruna og hugmyndir um „Made in Europe“ eða evrópskan forgang í opinberum innkaupum eru hluti af stærri þróun þar sem iðnaðarstefna, viðskiptastefna, loftslagsmál og efnahagslegt öryggi tengjast æ nánar.

Þetta hefur sérstaka þýðingu fyrir EES.

Þegar gamla skilrúmið verður óskýrara

EES-samningurinn byggðist á tiltölulega skýrri verkaskiptingu.

Ísland, Noregur og Liechtenstein fengju aðgang að innri markaðnum og tækju upp reglur hans.

En þau yrðu áfram utan ýmissa annarra stefnumála ESB, þar á meðal tollabandalagsins og sameiginlegrar viðskiptastefnu.

Þessi skipting virkar tiltölulega vel þegar málaflokkarnir eru skýrir.

Hún verður erfiðari þegar ein og sama ráðstöfun er samtímis iðnaðarstefna, viðskiptavarnir, öryggisstefna og stefna um aðfangakeðjur.

Á fundi sameiginlegu EES-þingmannanefndarinnar í Vaduz í maí 2026 komu svipuð álitaefni fram við umfjöllun um Industrial Accelerator Act og skilgreininguna „Made in Europe“. Fulltrúar EES/EFTA-ríkjanna lögðu þar áherslu á að Ísland, Noregur og Liechtenstein væru að fullu samþætt innri markaðnum og mikilvægur hluti evrópskra iðnaðarvirðiskeðja.

Spurningin er því sífellt oftar ekki aðeins:

Er þessi ESB-regla EES-tæk?

Heldur einnig:

Hvað gerist þegar ESB-stefna sem formlega stendur utan EES hefur engu að síður bein áhrif á fyrirtæki sem starfa innan EES-markaðarins?

Hvar er regluþeginn?

Kísiljárnsmálið er þannig óvenjulegt dæmi í þessum greinaflokki.

Ísland tók ekki upp nýja ESB-reglu.

Það tók ekki heldur þátt í sameiginlegri viðskiptastefnu ESB.

Samt hafði ákvörðun sem tekin var innan þeirrar stefnu bein áhrif á aðgang íslenskrar iðnaðarvöru að mikilvægasta útflutningsmarkaði hennar.

Ísland hafði samráðsvettvang. Það gat mótmælt. Það gat beitt pólitískum þrýstingi og vísað til réttinda sinna samkvæmt EES-samningnum.

En það átti ekkert atkvæði þegar ESB ákvað sjálfa ráðstöfunina.

Þar birtist sá grundvallarmunur sem skiptir mestu máli.

Ísland er nógu langt inni í evrópska hagkerfinu til að ákvarðanir ESB hafi mikil áhrif hér en stendur á sumum sviðum utan þeirra stofnana sem taka ákvarðanirnar.

Kísiljárnið sýnir að þessi staða snýst ekki aðeins um að Ísland taki upp reglur sem það átti ekki þátt í að samþykkja.

Stundum getur ákvörðun ESB náð til íslenskra hagsmuna án þess að Ísland taki regluna nokkurn tíma upp.

Það er ekki hefðbundin regluupptaka.

En það er engu að síður ein skýrasta birtingarmynd þess stofnanalega veruleika sem felst í því að vera regluþegi á jaðri en jafnframt inni í sameiginlegum evrópskum markaði.