Stjórnarskrárbundið og raunverulegt fullveldi ríkja innan Evrópusambandsins er eitt af sígildum álitamálum stjórnmálafræðinnar. Heiðarlegasta svarið við spurningunni um það hvort og að hvaða marki aðild að ESB skerði fullveldi ríkis er að það ráðist af því hvaða skilningur er lagður í hugtakið fullveldi. Sú nálgun gerir kleift að setja fram bæði hefðbundin rök um framsal ríkisvalds og kenningar um sameiginlegt fullveldi (e. pooled sovereignty) án þess að taka fyrirfram afstöðu með öðrum hvorum málstaðnum.

Hvað smáríki græða

Fyrir smáríki á borð við Ísland felast skiptin fyrst og fremst í því að öðlast aukin áhrif gegn því að ákveðnar valdheimildir séu færðar á sameiginlegan vettvang.

Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi EES-samningsins er Ísland það sem í stjórnmálafræði hefur verið nefnt „regluþegi“ (e. rule-taker). Ísland tekur upp stóran hluta þeirrar löggjafar ESB sem varðar innri markaðinn en á ekki atkvæði þegar löggjöfin er endanlega samþykkt innan stofnana sambandsins. Ísland nýtur samráðsréttar og getur komið sjónarmiðum sínum á framfæri á undirbúningsstigi, meðal annars í gegnum EES/EFTA-samstarfið, en tekur ekki þátt í atkvæðagreiðslu í ráði ESB eða á Evrópuþinginu.

Sameiginleg viðskiptastefna ESB sýnir aðra hlið á þessum mun. Samkvæmt 207. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSE) fer sambandið með sameiginlega viðskiptastefnu og framkvæmdastjórnin semur um viðskiptasamninga fyrir hönd þess samkvæmt þeim heimildum sem henni eru veittar. Ísland tekur ekki þátt í þeirri ákvarðanatöku samkvæmt EES-samningnum og rekur þess í stað eigin viðskiptastefnu. Við fulla aðild myndi staðan breytast: Ísland fengi aðkomu að ákvarðanatöku innan ráðsins og fulltrúa á Evrópuþinginu en sameiginleg viðskiptastefna ESB kæmi í stað sjálfstæðrar íslenskrar viðskiptastefnu á þeim sviðum sem undir hana falla.

Smáríki njóta jafnframt ýmissa eiginleika ESB sem gera það að verkum að áhrif þeirra verða meiri en íbúafjöldinn einn gæti gefið til kynna:

• Atkvæðagreiðsla í ráðinu: Við ákvarðanir með auknum meirihluta (qualified majority voting, QMV) skiptir bæði fjöldi aðildarríkja og hlutfall íbúa máli. Smáríki hafa því sjálfstætt vægi sem aðildarríki þótt íbúafjöldi þeirra sé lítill.

• Framkvæmdastjórnin: Hvert aðildarríki á aðild að skipan framkvæmdastjórnarinnar og samkvæmt núverandi fyrirkomulagi kemur einn framkvæmdastjóri frá hverju aðildarríki, óháð stærð þess.

• Evrópuþingið: Smærri ríki hafa hlutfallslega fleiri þingmenn miðað við íbúafjölda en stærri ríki. Þar gildir sérstaklega meginreglan um stiglækkandi hlutfallslegan fjölda fulltrúa (e. degressive proportionality).

• Bandalagsmyndun: Smáríki geta myndað bandalög með öðrum ríkjum um einstök málefni, til dæmis innan norræns og baltnesks samstarfs eða annarra óformlegra ríkjahópa. Með því geta þau aukið pólitískt vægi sitt á hátt sem ríki utan hins formlega ákvarðanakerfis eiga ekki sama kost á.

Rökin fyrir aðild smáríkis verða samkvæmt þessu þau að í stað þess að varðveita formlegt sjálfstæði á sviðum þar sem svigrúm til einhliða ákvarðana er í reynd takmarkað fái ríkið beina aðkomu að mótun þeirra sameiginlegu reglna sem það þarf hvort sem er að taka verulegt tillit til.

Hvað stór og meðalstór ríki græða

Stærri ríki njóta ekki sama hlutfallslega ávinnings af stofnanauppbyggingu sambandsins og smáríki. Þau hafa þegar verulegt pólitískt og efnahagslegt vægi. Ávinningur þeirra felst fremur í því sem telja má sígild rök fyrir alþjóðlegu samstarfi: að geta leyst viðfangsefni sem jafnvel öflug ríki ráða illa við hvert í sínu lagi.

Nokkur dæmi skýra þetta:

• Samningsstaða í alþjóðaviðskiptum: Jafnvel ríki á borð við Þýskaland og Frakkland hafa eitt og sér veikari samningsstöðu gagnvart stórum efnahagsveldum á borð við Bandaríkin og Kína en Evrópusambandið hefur sem sameiginlegur markaður um 450 milljóna manna. Þessi stærðarhagkvæmni er meðal þeirra atriða sem gegna veigamiklu hlutverki í umræðu um samkeppnishæfni Evrópu, meðal annars í Draghi-skýrslunni.

• Áhrif regluverks: Sameiginlegir staðlar fyrir svo stóran markað geta haft áhrif langt út fyrir landamæri ESB. Þetta hefur verið nefnt „Brussel-áhrifin“ (e. Brussels effect): fyrirtæki sem vilja selja vörur eða þjónustu á innri markaðnum laga starfsemi sína að reglum ESB og þær geta þannig orðið að alþjóðlegum viðmiðum.

• Öryggis- og varnarmál: Stríðið í Úkraínu hefur aukið þrýsting á nánara samstarf Evrópuríkja á sviði varnarmála, meðal annars um sameiginleg innkaup, uppbyggingu varnariðnaðar og samhæfingu. Rökin eru að sundurskiptur varnariðnaður og aðskilin útgjöld einstakra ríkja dragi úr getu Evrópu í heild til að byggja upp sambærilega getu og stærri alþjóðleg stórveldi.

• Fjármagnsmarkaðir: Viðleitni til að byggja upp samþættari evrópskan fjármagnsmarkað byggist meðal annars á því að sundurskiptir innlendir markaðir séu grynnri og óhagkvæmari en sameiginlegur markaður. Framvindan hefur þó verið hæg, meðal annars vegna þess að mikilvægar reglur um skattlagningu, gjaldþrot og önnur tengd réttarsvið eru enn að verulegu leyti á forræði aðildarríkjanna. Þar birtast jafnframt mörk sameiginlegra valdheimilda ESB.

Stærri ríki takmarka þannig möguleika sína til einhliða aðgerða á tilteknum sviðum en öðlast á móti meiri sameiginlega getu til að takast á við þverþjóðleg viðfangsefni, svo sem alþjóðaviðskipti, loftslagsmál, öryggismál og uppbyggingu djúpra fjármagnsmarkaða.

Er hin sígilda skilgreining á fullveldi enn gild?

Samkvæmt hinum sígilda, vestfalska eða Bodin-tengda skilningi er fullveldi æðsta og óskipta vald ríkis innan eigin yfirráðasvæðis, án þess að annað vald standi því ofar.

Sá skilningur hafði þó tekið breytingum löngu áður en Evrópusambandið varð til. Varnarsamningar, skuldbindingar innan GATT og síðar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), alþjóðlegir mannréttindasamningar og EES-samningurinn sjálfur fela allir í sér lagalegar skuldbindingar sem takmarka að einhverju marki svigrúm ríkja til einhliða ákvarðana. ESB fann því ekki upp hugmyndina um deilt eða sameiginlegt fullveldi. Sambandið er fremur óvenju djúp og stofnanavædd birtingarmynd þróunar sem hefur einkennt alþjóðlegt samstarf ríkja um langt skeið.

Í fræðilegri umræðu síðustu áratuga hafa meðal annars Robert Keohane og Neil MacCormick fjallað með ólíkum hætti um þessa breytingu á eðli ríkisvalds og fullveldis. Samkvæmt einni nálgun er réttara að líta á fullveldi sem „sameiginlegt“ (e. pooled) eða „deilt“ (e. shared) en sem einfaldlega glatað. Ríkið hættir samkvæmt þeirri sýn ekki að vera fullvalda heldur ákveður að beita tilteknum valdheimildum í sameiningu með öðrum ríkjum og öðlast í staðinn áhrif á ákvarðanir sem ella væru teknar utan áhrifasviðs þess.

Ef svigrúm ríkja til sjálfstæðra ákvarðana takmarkast þegar í reynd af straumum stefnum á erlendum mörkuðum, öryggissamstarfi og alþjóðlegum skuldbindingum eins og á við um Ísland samkvæmt EES-samningnum, NATO-aðild og fjölmörgum öðrum alþjóðasamningum má halda því fram að hin sígilda hugmynd um algert og óskipt fullveldi lýsi illa raunverulegri stöðu nútímaríkja. Samkvæmt þessu sjónarmiði varðveitir formlegt sjálfstæði ekki endilega raunverulegt ákvörðunarvald. Meginspurningin verður þá fremur hvort ríkið hafi áhrif á þær reglur sem það þarf í reynd að laga sig að.

Á móti má halda því fram að formlegt lokaákvörðunarvald skipti áfram grundvallarmáli. Það sé raunverulegur munur á því hvort ríki geti að lögum hafnað tiltekinni reglu eða dregið sig úr samstarfi og því að vera bundið af niðurstöðu sameiginlegrar ákvarðanatöku þótt það hafi greitt atkvæði gegn henni. EES-samningurinn og aðild að ESB fela þannig ekki í sér sams konar réttarstöðu.

Gagnrýnendur Evrópusamrunans hafa meðal annars lagt áherslu á að rétturinn til að eiga lokaorðið, jafnvel þótt honum sé sjaldan beitt, sé mikilvægur þáttur pólitískrar sjálfsstjórnar. Að deila því valdi með öðrum ríkjum breyti því stöðu ríkisins í grundvallaratriðum.

Svið þar sem ESB fer ekki með almennar valdheimildir

Mikilvægt er að gera greinarmun á aðild að ESB og almennu framsali ríkisvalds. Evrópusambandið byggist á þeirri grundvallarreglu að það fari aðeins með þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa falið því með stofnsáttmálunum. Á ýmsum sviðum fara aðildarríkin því áfram með meginvald eða vald ESB takmarkast við stuðning, samræmingu eða viðbótaraðgerðir.

Sem dæmi má nefna:

• Beina skatta: Tekjuskattur einstaklinga og skattlagning fyrirtækja eru að meginhluta á forræði aðildarríkjanna. Á fjölmörgum sviðum skattamála þarf jafnframt einróma samþykki ríkjanna til lagasetningar á vettvangi ESB, sem takmarkar verulega möguleika sambandsins til samræmingar.

• Skipulag og veiting heilbrigðisþjónustu: ESB getur sett reglur á afmörkuðum sviðum, stutt samstarf og rannsóknir og sett reglur sem tengjast meðal annars þjónustu yfir landamæri, en grundvallarábyrgð á skipulagi, fjármögnun og veitingu heilbrigðisþjónustu er hjá aðildarríkjunum.

• Inntak menntunar og menningar: Aðildarríkin fara áfram með meginábyrgð á meðal annars námskrám, skipulagi menntakerfis og málstefnu.

• Almannatryggingar og lífeyriskerfi: ESB hefur sett umfangsmiklar reglur um samræmingu almannatryggingakerfa vegna frjálsrar farar fólks, en aðildarríkin ákveða að meginstefnu til uppbyggingu, réttindastig og fjármögnun eigin kerfa.

• Eignarréttarkerfi: Samkvæmt 345. gr. SSE hafa sáttmálarnir ekki áhrif á reglur aðildarríkjanna um eignarréttarfyrirkomulag, þótt beiting slíkra reglna þurfi eftir atvikum að samrýmast öðrum reglum ESB-réttar.

• Þjóðaröryggi og meginþættir varnarmála: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (SE) er þjóðaröryggi áfram á ábyrgð hvers aðildarríkis. Varnarsamstarf innan ESB er jafnframt að verulegu leyti milliríkjasamstarf og ákvarðanir á sviði sameiginlegrar utanríkis- og öryggisstefnu lúta sérstökum reglum, meðal annars um einróma ákvarðanatöku.

• Kosningakerfi og ríkisborgararéttur: Aðildarríkin ákveða grundvallarfyrirkomulag eigin þjóðþingskosninga og skilyrði ríkisborgararéttar, þó með þeim fyrirvara að við beitingu slíkra reglna geti þurft að gæta réttinda sem leiða af ESB-rétti.

• Fjölskylduréttur: Reglur um hjúskap, skilnað og foreldrarétt eru að meginstefnu innlendar, þótt ESB hafi valdheimildir á afmörkuðum sviðum einkamálaréttarsamstarfs með þverþjóðlega vídd.

• Refsirétt og löggæslu: ESB getur sett lágmarksreglur á tilteknum sviðum alvarlegrar brotastarfsemi með þverþjóðlega vídd, sbr. meðal annars 83. gr. SSE, og komið á samstarfi lögreglu- og dómsmálayfirvalda. Aðildarríkin fara þó áfram með meginábyrgð á eigin refsivörslukerfi, löggæslu og réttarfari.

• Gjaldþrotaréttur: Reglur aðildarríkjanna eru enn að verulegu leyti ólíkar þótt ESB hafi sett reglur um tiltekna þætti, einkum þar sem mál hafa þverþjóðlega vídd. Erfiðleikar við frekari samræmingu sýna jafnframt hversu viðkvæm aðildarríkin eru fyrir framsali valdheimilda á sviðum sem tengjast náið innlendum einkamálarétti, skattkerfum og efnahagsstjórn.

Lagalegur útgangspunktur alls þessa er meginreglan um veittar valdheimildir (e. principle of conferral). Samkvæmt 5. gr. SE fer Evrópusambandið aðeins með þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa falið því með sáttmálunum til að ná þeim markmiðum sem þar eru skilgreind.

Valdheimildir sem ekki hafa verið veittar sambandinu eru áfram hjá aðildarríkjunum.