Stjórnarskrárbundið og raunverulegt fullveldi ríkja innan Evrópusambandsins er eitt af sígildum álitamálum stjórnmálafræðinnar. Heiðarlegasta svarið við spurningunni um það hvort og að hvaða marki aðild að ESB skerði fullveldi ríkis er að það ráðist af því hvaða skilningur er lagður í hugtakið fullveldi. Sú nálgun gerir kleift að setja fram bæði hefðbundin rök um framsal ríkisvalds og kenningar um sameiginlegt fullveldi (pooled sovereignty) án þess að taka fyrirfram afstöðu með öðrum hvorum málstaðnum.

Hver er ávinningur smáríkja?

Fyrir smáríki á borð við Ísland felast skiptin fyrst og fremst í því að öðlast aukin áhrif gegn því að ákveðnar valdheimildir séu færðar á sameiginlegan vettvang.

Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi EES-samningsins er Ísland það sem í stjórnmálafræði hefur verið nefnt „regluþegi“ (rule-taker). Ísland tekur upp stóran hluta þeirrar löggjafar ESB sem varðar innri markaðinn en á ekki atkvæði þegar löggjöfin er endanlega samþykkt innan stofnana sambandsins. Ísland nýtur samráðsréttar og getur komið sjónarmiðum sínum á framfæri á undirbúningsstigi, meðal annars í gegnum EES/EFTA-samstarfið, en tekur ekki þátt í atkvæðagreiðslu í ráði ESB eða á Evrópuþinginu.

Sameiginleg viðskiptastefna ESB sýnir aðra hlið á þessum mun. Samkvæmt 207. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (SSE) fer sambandið með sameiginlega viðskiptastefnu og framkvæmdastjórnin semur um viðskiptasamninga fyrir hönd þess samkvæmt þeim heimildum sem henni eru veittar. Ísland tekur ekki þátt í þeirri ákvarðanatöku samkvæmt EES-samningnum og rekur þess í stað eigin viðskiptastefnu. Við fulla aðild myndi staðan breytast: Ísland fengi aðkomu að ákvarðanatöku innan ráðsins og fulltrúa á Evrópuþinginu en sameiginleg viðskiptastefna ESB kæmi í stað sjálfstæðrar íslenskrar viðskiptastefnu á þeim sviðum sem undir hana falla.

Smáríki njóta jafnframt ýmissa eiginleika ESB sem gera það að verkum að áhrif þeirra verða meiri en íbúafjöldinn einn gæti gefið til kynna:

• Atkvæðagreiðsla í ráðinu: Við ákvarðanir með auknum meirihluta (qualified majority voting, QMV) skiptir bæði fjöldi aðildarríkja og hlutfall íbúa máli. Smáríki hafa því sjálfstætt vægi sem aðildarríki þótt íbúafjöldi þeirra sé lítill.

• Framkvæmdastjórnin: Hvert aðildarríki á aðild að skipan framkvæmdastjórnarinnar og samkvæmt núverandi fyrirkomulagi kemur einn framkvæmdastjóri frá hverju aðildarríki, óháð stærð þess.

• Evrópuþingið: Smærri ríki hafa hlutfallslega fleiri þingmenn miðað við íbúafjölda en stærri ríki. Þar gildir sérstaklega meginreglan um stiglækkandi hlutfallslegan fjölda fulltrúa (degressive proportionality).

• Bandalagsmyndun: Smáríki geta myndað bandalög með öðrum ríkjum um einstök málefni, til dæmis innan norræns og baltnesks samstarfs eða annarra óformlegra ríkjahópa. Með því geta þau aukið pólitískt vægi sitt á hátt sem ríki utan hins formlega ákvarðanakerfis eiga ekki sama kost á.

Rökin fyrir aðild smáríkis verða samkvæmt þessu þau að í stað þess að varðveita formlegt sjálfstæði á sviðum þar sem svigrúm til einhliða ákvarðana er í reynd takmarkað fái ríkið beina aðkomu að mótun þeirra sameiginlegu reglna sem það þarf hvort sem er að taka verulegt tillit til.

Ávinningur stórra og meðalstórra ríkja

Stærri ríki njóta ekki sama hlutfallslega ávinnings af stofnanauppbyggingu sambandsins og smáríki. Þau hafa þegar verulegt pólitískt og efnahagslegt vægi. Ávinningur þeirra felst fremur í því sem telja má sígild rök fyrir alþjóðlegu samstarfi: að geta leyst viðfangsefni sem jafnvel öflug ríki ráða illa við hvert í sínu lagi.

Nokkur dæmi skýra þetta:

• Samningsstaða í alþjóðaviðskiptum: Jafnvel ríki á borð við Þýskaland og Frakkland hafa eitt og sér veikari samningsstöðu gagnvart stórum efnahagsveldum á borð við Bandaríkin og Kína en Evrópusambandið hefur sem sameiginlegur markaður um 450 milljóna manna. Þessi stærðarhagkvæmni er meðal þeirra atriða sem gegna veigamiklu hlutverki í umræðu um samkeppnishæfni Evrópu, meðal annars í Draghi-skýrslunni.

• Áhrif regluverks: Sameiginlegir staðlar fyrir svo stóran markað geta haft áhrif langt út fyrir landamæri ESB. Þetta hefur verið nefnt „Brussel-áhrifin“ (Brussels effect): fyrirtæki sem vilja selja vörur eða þjónustu á innri markaðnum laga starfsemi sína að reglum ESB og þær geta þannig orðið að alþjóðlegum viðmiðum.

• Öryggis- og varnarmál: Stríðið í Úkraínu hefur aukið þrýsting á nánara samstarf Evrópuríkja á sviði varnarmála, meðal annars um sameiginleg innkaup, uppbyggingu varnariðnaðar og samhæfingu. Rökin eru að sundurskiptur varnariðnaður og aðskilin útgjöld einstakra ríkja dragi úr getu Evrópu í heild til að byggja upp sambærilega getu og stærri alþjóðleg stórveldi.

• Fjármagnsmarkaðir: Viðleitni til að byggja upp samþættari evrópskan fjármagnsmarkað byggist meðal annars á því að sundurskiptir innlendir markaðir séu grynnri og óhagkvæmari en sameiginlegur markaður. Framvindan hefur þó verið hæg, meðal annars vegna þess að mikilvægar reglur um skattlagningu, gjaldþrot og önnur tengd réttarsvið eru enn að verulegu leyti á forræði aðildarríkjanna. Þar birtast jafnframt mörk sameiginlegra valdheimilda ESB.

Stærri ríki takmarka þannig möguleika sína til einhliða aðgerða á tilteknum sviðum en öðlast á móti meiri sameiginlega getu til að takast á við þverþjóðleg viðfangsefni, svo sem alþjóðaviðskipti, loftslagsmál, öryggismál og uppbyggingu djúpra fjármagnsmarkaða.

Er hin sígilda hugmynd um fullveldi enn lýsandi?

Samkvæmt hefðbundnum eða sögulegum skilningi felst fullveldi í æðsta valdi ríkis innan eigin yfirráðasvæðis og sjálfstæði þess gagnvart öðrum ríkjum. Í sinni ýtrustu mynd byggist þessi hugmynd á því að ríkið hafi lokaorðið um þau málefni sem falla undir lögsögu þess.

Raunveruleg staða nútímaríkja er þó flóknari. Löngu áður en Evrópusambandið varð til höfðu ríki takmarkað svigrúm sitt til einhliða ákvarðana með alþjóðasamningum og þátttöku í alþjóðastofnunum. Varnarsamningar, reglur GATT og síðar Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), mannréttindasamningar og fjölmargir aðrir þjóðréttarsamningar byggjast allir á því að ríki gangast sjálfviljug undir skuldbindingar sem þau geta ekki virt að vettugi án lagalegra eða pólitískra afleiðinga.

ESB fann því ekki upp þá hugmynd að ríki gætu bundið hendur sínar eða farið sameiginlega með valdheimildir. Sambandið gengur hins vegar lengra en hefðbundið milliríkjasamstarf. Aðildarríkin hafa með stofnsáttmálunum falið stofnunum sambandsins vald til að setja bindandi reglur á afmörkuðum sviðum. Samkvæmt meginreglunni um framsal valdheimilda getur ESB aðeins beitt þeim heimildum sem aðildarríkin hafa veitt sambandinu; aðrar valdheimildir eru áfram hjá ríkjunum. Á sumum sviðum fer ESB eitt með löggjafarvald, á öðrum er valdið sameiginlegt með aðildarríkjunum.

Af þeim sökum er stundum talað um að fullveldi sé „sameinað“ (pooled) eða „deilt“ (shared) fremur en einfaldlega afsalað. Samkvæmt þeirri sýn hættir ríki ekki að vera fullvalda við aðild heldur ákveður að beita hluta valdheimilda sinna innan sameiginlegs kerfis. Á móti öðlast það beina aðkomu að ákvörðunum sem gilda á mun stærra svæði en þess eigin yfirráðasvæði.

Þetta sjónarhorn getur haft sérstaka þýðingu fyrir smáríki. Ef svigrúm þeirra til ákvarðana mótast í reynd af erlendum mörkuðum, öryggissamstarfi og alþjóðlegum reglum má halda því fram að formlegt frelsi til að taka ákvörðun segi ekki alla söguna um raunverulegt sjálfstæði. Spurningin verður þá ekki aðeins hvort ríki geti að lögum tekið ákvörðun eitt og sér, heldur einnig hversu mikil áhrif það hefur á þær reglur og ákvarðanir sem það þarf í reynd að laga sig að.

Þessi álitaefni birtast skýrt í samanburði EES-samningsins og ESB-aðildar. Ísland tekur í gegnum EES þátt í innri markaðnum og innleiðir stóran hluta þeirra reglna sem þar gilda, en hefur takmarkaða formlega aðkomu að endanlegri lagasetningu ESB. EES/EFTA-ríkin geta tekið þátt í undirbúningi og mótun tillagna en eiga hvorki fulltrúa með atkvæðisrétt í ráðherraráði ESB né kjörna fulltrúa á Evrópuþinginu.

Á móti kemur að ný ESB-löggjöf verður ekki sjálfkrafa hluti af EES-samningnum. Hún þarf að vera tekin upp með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og öll EES/EFTA-ríkin þurfa að samþykkja slíka ákvörðun. Formlega er því unnt að hafna upptöku tiltekinnar gerðar. Sú heimild er þó ekki án afleiðinga: náist ekki samkomulag getur 102. gr. EES-samningsins leitt til tímabundinnar stöðvunar á þeim hluta viðkomandi viðauka samningsins sem málið varðar. (

ESB-aðild byggist á öðru fyrirkomulagi. Aðildarríki eiga beina aðkomu að lagasetningu sambandsins, meðal annars í ráðherraráðinu, en á mörgum sviðum eru ákvarðanir teknar með auknum meirihluta. Ríki getur því verið bundið af löggjöf þótt það hafi greitt atkvæði gegn henni. ESB-réttur nýtur jafnframt forgangs gagnvart landsrétti aðildarríkjanna samkvæmt rótgróinni dómaframkvæmd Evrópudómstólsins.

Þeir sem leggja áherslu á hina hefðbundnu hugmynd um fullveldi benda því á að formlegt lokaákvörðunarvald skipti áfram grundvallarmáli. Það sé verulegur stjórnskipulegur munur á því að vera bundinn af alþjóðasamningi sem ríki getur að ákveðnum skilyrðum hafnað eða sagt sig frá og því að taka þátt í yfirþjóðlegu réttarkerfi þar sem sameiginlegar stofnanir geta tekið bindandi ákvarðanir innan þeirra valdheimilda sem þeim hafa verið faldar.

Á hinn bóginn er heldur ekki rétt að líta svo á að aðild að ESB feli í sér óafturkallanlegt afsal fullveldis. Vald sambandsins takmarkast við þær heimildir sem aðildarríkin hafa falið því samkvæmt sáttmálunum og 50. gr. sáttmálans um Evrópusambandið tryggir hverju aðildarríki rétt til að ganga úr sambandinu samkvæmt eigin stjórnskipunarreglum.

Ágreiningurinn snýst því að nokkru leyti um það hvað lagt er í hugtakið fullveldi. Sé áherslan á formlegt lokaákvörðunarvald er skýr munur á EES-aðild og ESB-aðild. Sé áherslan hins vegar á raunverulega getu ríkis til að hafa áhrif á reglur sem móta samfélag þess og efnahagslíf getur niðurstaðan orðið önnur. Fullveldi nútímaríkja verður þannig ekki aðeins metið út frá því hvaða ákvarðanir þau geta tekið ein, heldur einnig hvaða áhrif þau hafa þegar ákvarðanir eru teknar sameiginlega.

Svið þar sem ESB fer ekki með valdheimildir

Mikilvægt er að gera greinarmun á aðild að ESB og almennu framsali ríkisvalds. Evrópusambandið byggist á þeirri grundvallarreglu að það fari aðeins með þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa falið því með stofnsáttmálunum. Á ýmsum sviðum fara aðildarríkin því áfram með meginvald eða vald ESB takmarkast við stuðning, samræmingu eða viðbótaraðgerðir.

Sem dæmi má nefna:

• Beina skatta: Tekjuskattur einstaklinga og skattlagning fyrirtækja eru að meginhluta á forræði aðildarríkjanna. Á fjölmörgum sviðum skattamála þarf jafnframt einróma samþykki ríkjanna til lagasetningar á vettvangi ESB, sem takmarkar verulega möguleika sambandsins til samræmingar.

• Skipulag og veiting heilbrigðisþjónustu: ESB getur sett reglur á afmörkuðum sviðum, stutt samstarf og rannsóknir og sett reglur sem tengjast meðal annars þjónustu yfir landamæri, en ábyrgð á skipulagi, fjármögnun og veitingu heilbrigðisþjónustu er hjá aðildarríkjunum.

• Inntak menntunar og menningar: Aðildarríkin fara áfram með ábyrgð á meðal annars námskrám, skipulagi menntakerfis og málstefnu.

• Almannatryggingar og lífeyriskerfi: ESB hefur sett umfangsmiklar reglur um samræmingu almannatryggingakerfa vegna frjálsrar farar fólks, en aðildarríkin ákveða sjálf að meginstefnu til uppbyggingu, skilyrði bóta og lífeyris og fjármögnun eigin kerfa.

• Eignarréttarkerfi: Samkvæmt 345. gr. SSE hafa sáttmálarnir ekki áhrif á reglur aðildarríkjanna um fyrirkomulag eignarréttar, þótt beiting slíkra reglna þurfi eftir atvikum að samrýmast öðrum reglum ESB-réttar.

• Þjóðaröryggi og meginþættir varnarmála: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. sáttmálans um Evrópusambandið (SE) er þjóðaröryggi áfram á ábyrgð hvers aðildarríkis. Varnarsamstarf innan ESB er jafnframt að verulegu leyti milliríkjasamstarf og ákvarðanir á sviði sameiginlegrar utanríkis- og öryggisstefnu lúta sérstökum reglum, meðal annars um einróma ákvarðanatöku.

• Kosningakerfi og ríkisborgararéttur: Aðildarríkin ákveða fyrirkomulag eigin þjóðþingskosninga og skilyrði ríkisborgararéttar, þó með þeim fyrirvara að við beitingu slíkra reglna geti þurft að gæta réttinda sem leiða af ESB-rétti.

• Fjölskylduréttur: Reglur um hjúskap, skilnað og foreldrarétt eru að meginstefnu innlendar, þótt ESB hafi valdheimildir á afmörkuðum sviðum samstarfs á sviði einkamálaréttar.

• Refsirétt og löggæslu: ESB getur sett lágmarksreglur á tilteknum sviðum alvarlegrar brotastarfsemi þvert á landamæri og komið á samstarfi lögreglu- og dómsmálayfirvalda. Aðildarríkin fara þó áfram með meginábyrgð á eigin refsivörslukerfi, löggæslu og réttarfari.

• Gjaldþrotaréttur: Reglur aðildarríkjanna eru enn að verulegu leyti ólíkar þótt ESB hafi sett reglur um tiltekna þætti, einkum þar sem mál hafa áhrif þvert á landamæri. Erfiðleikar við frekari samræmingu sýna jafnframt hversu viðkvæm aðildarríkin eru fyrir framsali valdheimilda á sviðum sem tengjast náið innlendum einkamálarétti, skattkerfum og efnahagsstjórn.

Lagalegur útgangspunktur alls þessa er meginreglan um veittar valdheimildir (e. principle of conferral). Samkvæmt 5. gr. SE fer Evrópusambandið aðeins með þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa falið því með sáttmálunum til að ná þeim markmiðum sem þar eru skilgreind.

Valdheimildir sem ekki hafa verið veittar sambandinu eru áfram hjá aðildarríkjunum.